Entre la necesidad y las restricciones: hacia una estrategia de seguridad europea

Entre la necesidad y las restricciones: hacia una estrategia de seguridad europea

Por Federico Merke

En los Ășltimos años la UniĂłn Europea se enfrenta a un escenario en el cual se encuentra rodeada de conflictos geopolĂ­ticos y humanitarios. La meta es estabilizar el vecindario y luchar contra el terrorismo y el crimen organizado, manteniendo un equilibro entre intereses geopolĂ­ticos y preferencias normativas, por un lado, y crecimiento econĂłmico y gasto en defensa y seguridad, por el otro.
 
Director de las licenciaturas de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés. Investigador del CONICET y Profesor en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Estudió Relaciones Internacionales en la Universidad de Salvador (grado) y en la Universidad de Warwick (posgrado).


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En 2003, la UniĂłn Europea (UE) dio a conocer su primera Estrategia de Seguridad Europea. Su pĂĄrrafo inicial observaba que “Europa nunca ha sido tan prĂłspera, segura o libre. La violencia de la primera mitad del siglo XX ha dado lugar a un perĂ­odo de paz y estabilidad sin precedentes en la historia europea”. Cierto, la guerra entre Estados prĂĄcticamente ha desaparecido del mapa europeo. Pero en los Ășltimos años la UE ha entrado en una etapa de estancamiento econĂłmico, de cuestionamiento a su proyecto de integraciĂłn, de ascenso de partidos populistas de derecha, de rechazo creciente a la inmigraciĂłn y de temor frente a lo que implica el terrorismo inspirado en el radicalismo religioso. MĂĄs aĂșn, el ambiente geopolĂ­tico en el que estĂĄ inserta Europa es menos benigno que diez años atrĂĄs. Los instrumentos que posee la UE no han variado mucho e incluso han visto disminuir su efectividad.

Frente a este escenario, la Estrategia de Seguridad de 2003 parece haber quedado muy atrås en el tiempo. El documento buscó ser la contraparte europea de la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Conceptualmente interesante, el documento fue mås bien un diagnóstico de los desafíos que enfrentaba Europa antes que una estrategia clara, precisa, de qué hacer y cómo hacerlo. En 2008 tuvo lugar una revisión del documento de 2003. El resultado fue una ampliación de asuntos y desafíos que reflejó en parte la ampliación de la UE, incorporando de este modo distintas posturas nacionales. Como sea, la estrategia de seguridad europea tiene ya siete años. Actualmente, la Alta Representante de la UE, Federica Mogherini, estå llevando adelante un proceso de consultas y conversaciones para presentar, en 2016, una nueva estrategia de seguridad. Son varios los cambios y las transformaciones ocurridas desde 2003/2008 que dan forma al contexto bajo el cual la UE redefine su estrategia.

En primer lugar, el Tratado de Lisboa (12/2007) permitiĂł darle a la UE mayor impulso a su polĂ­tica exterior con la creaciĂłn del Servicio de AcciĂłn Externa de la UE y alineando otros instrumentos bajo el mando del Alto Representante de la UniĂłn para Asuntos Exteriores y PolĂ­tica de Seguridad, cargo ocupado primero por Catherine Ashton y luego por Federica Mogherini. Aunque aĂșn persiste un trabajo por delante, el Servicio mostrĂł ser un jugador en sĂ­ mismo exhibiendo liderazgo en las negociaciones con IrĂĄn y con Serbia/Kosovo.

En segundo lugar estĂĄ la ampliaciĂłn de la UE con trece nuevos miembros en direcciĂłn a la frontera con el ex espacio soviĂ©tico. En este sentido, la UE ha ocupado el espacio simbĂłlico de lo que significa Europa, como regiĂłn geogrĂĄfica y cognitiva, y esto es una transformaciĂłn polĂ­tica fundamental porque la UE es el principal actor polĂ­tico y econĂłmico de Europa. Esta observaciĂłn parece obvia pero no lo es si uno mira atrĂĄs a 2003, cuando la ampliaciĂłn hacia el este apenas estaba por comenzar. El desafĂ­o de coordinar una estrategia comĂșn de seguridad entre veintiocho miembros es fenomenal y el año prĂłximo podremos saber bien a quĂ© resultado llegĂł al UE en este sentido.

En tercer lugar estå la crisis de 2008 que afectó profundamente las economías nacionales de la UE. Aunque la recuperación parece estar en marcha, lo cierto es que desde 2008 los líderes europeos han estado mås preocupados en resolver urgencias fiscales y de deudas que en encarar desafíos estratégicos en el campo de la seguridad internacional. Los recortes presupuestarios en el campo de la defensa así lo mostraron. Como resultado, desde 2008 el gasto en defensa de la UE se ha reducido en un diez por ciento, mientras que el gasto militar de Rusia se ha incrementado en mås de cuarenta puntos. Hoy la UE provee cerca de seis mil soldados para misiones de la ONU. No solo representa menos de la mitad de lo que aportaba hace diez años sino que representa solo el siete por ciento del total de tropas bajo mando de la ONU. En 2001, la UE gastó en defensa cuatro veces el gasto de China y Rusia combinadas. En 2015, gastó casi lo mismo que China y Rusia combinadas. El ascenso del resto no es un mero eslogan.

En cuarto lugar estån los cambios ocurridos en el vecindario mås próximo de Europa, cambios que apuntan a mayores niveles de incertidumbre, violencia y fragilidad institucional. Rusia se ha vuelto mås asertiva en su relación con Occidente en general y con la UE en particular. Sus incentivos a la cooperación se han reducido y su nacionalismo estå a flor de piel. Tanto la UE como la OTAN aparecen ahora como los principales obståculos en su proceso de restauración de su liderazgo regional. Si la asertividad rusa es función de su expansión o de su declive es materia de debate. Lo que parece cierto es que en el corto y mediano plazo la relación con la UE estarå plagada de avances y retrocesos siempre parciales y en función de las distintas åreas temåticas, como migración, energía, terrorismo, comercio o finanzas. Algo similar ocurre en Medio Oriente y el norte de África, regiones profundamente alteradas por la Primavera Árabe. Todo sugiere que ambas regiones han entrado en una larga fase de turbulencia, inestabilidad política y nuevas formas de radicalismo religioso (como el Estado Islåmico) y terrorismo, como lo muestran los recientes ataques en Francia, Bélgica o Dinamarca. Reacia a intervenir militarmente en estas regiones, la UE ha comenzado a tomar cartas en el asunto y la noticia acå es la reciente decisión de Alemania de enviar tropas a Siria en apoyo a los combates desarrollados por Francia, Estados Unidos o incluso Rusia.
En 2003 el escenario era el de una UE próspera, confiada en su potencial, en ampliación, y ayudando al desarrollo y la paz de su vecindario más cercano. En 2015, el escenario es el de una UE más estancada, perpleja frente a su propia sociedad civil y rodeada de conflictos geopolíticos y humanitarios de toda clase. Con estas crisis teniendo lugar en el vecindario europeo, como Ucrania, Medio Oriente o el Magreb, la UE no puede esperar que Estados Unidos se haga cargo de cada uno de estos desafíos. En efecto, el presupuesto de la UE, aprobado en noviembre de 2015, refleja estas necesidades. El rubro “seguridad y ciudadanía” recibió un aumento del sesenta por ciento en relación al presupuesto de 2015. Asimismo, el rubro “Europa Global” gozó de un incremento del treinta y cinco por ciento en relación a 2015. Pero son apenas cambios de maquillaje que evitan preguntarse por la posibilidad de que Europa sea una potencia militar.

Para responder esta pregunta, primero serĂ­a bueno examinar quĂ© tipo de organizaciĂłn regional es la UE. En principio, la UE es un caso extremadamente original de integraciĂłn porque no es un Estado ni una organizaciĂłn internacional tĂ­pica sino un conjunto complejo de procesos “inter” y “supra” estatales. A medida que uno se mueve de los temas econĂłmicos a los polĂ­ticos y luego a los militares, el rol y la autoridad de la UE decrecen. Algunas ĂĄreas son competencia casi exclusiva de la UE (comercio, pesca, competencia), otras poseen competencias mixtas (energĂ­a, empleo) y otras siguen estando en poder exclusivo de los Estados: de los cinco temas mĂĄs importantes en una democracia (salud, educaciĂłn, justicia, gasto social e impuestos) ninguno es competencia de la UE. La UE no cobra impuestos, gasta poco y en muchas ĂĄreas no tiene el monopolio de la autoridad. Cerca del setenta por ciento del presupuesto se destina a la polĂ­tica agrĂ­cola comĂșn y los fondos regionales. La burocracia de Bruselas es diez veces mĂĄs pequeña que la burocracia federal de Alemania. La UE no tiene policĂ­a, ni ejĂ©rcito, ni sistema integrado de inteligencia. Hablar de “BruselizaciĂłn” o de “dĂ©ficit democrĂĄtico” es no comprender un mecanismo que para avanzar necesita enormes consensos dentro y entre los Estados y dentro y entre las agencias de la UE. El fuerte de la UE es la regulaciĂłn, no el gasto (que es poco) ni la implementaciĂłn (todavĂ­a muy en manos de los Estados).

A partir de este cuadro, cuesta mucho pensar una UE como potencia militar unificada. A diferencia de Japón, la UE tiene el territorio, la población y los recursos materiales para ser una superpotencia. A diferencia de Rusia y China tiene una economía industrial y de servicios amplia, estable y diversificada. Sin embargo, la UE estå lejos de percibirse a sí misma como potencia militar y pocos ciudadanos estarían dispuestos a sacrificar, en la jerga de los economistas, un poco de manteca por mås cañones. Lo original de la UE ha sido la utilización de una fórmula post-soberana para resolver sus problemas de seguridad. Es post-soberana porque ninguna de las cuatro fórmulas clåsicas fue utilizada. No se trata de una alianza colectiva porque no se dirige a actores externos. No se trata de una seguridad colectiva porque los Estados no son todos iguales, ni se trata (solamente) sobre la agresión. No se trata de equilibrio de poder porque la lógica centrífuga fue reemplazada por una lógica centrípeta, con centro simbólico en Bruselas. Tampoco fue un orden liberal en donde las transformaciones domésticas paralelas llevaron a relaciones horizontales menos conflictivas entre los Estados. La fórmula post-soberana de la UE se basó en el proceso mismo de integración el cual deseguritizó las relaciones entre sus miembros.

Desde su creaciĂłn, entonces, la UE cumpliĂł tres funciones principales en materia de seguridad. Primero, asegurĂł su propia reproducciĂłn, y de este modo garantizĂł un centro (simbĂłlicamente ubicado en Bruselas) en lugar de varios. Segundo, ejerciĂł con relativo Ă©xito un poder de disciplinamiento en su near abroad. Esto se pudo ver con los diez nuevos Estados que ingresaron durante el 2004. Los criterios de Copenhague y otras formas de intromisiĂłn en los asuntos internos de estos candidatos tuvieron el efecto que se esperaba. BĂĄsicamente, la idea fue “resuelvan sus conflictos y sus problemas de seguridad y entonces podrĂĄn ser miembros de la UE”. Esto explica en parte por quĂ© la UE nunca dijo “no” a un candidato sino que la respuesta ha sido siempre el diplomĂĄtico “sĂ­, pero”. En otro sentido, la “polĂ­tica de la promesa” sirviĂł por un tiempo a que muchos Estados de Europa Oriental implementaran programas o soluciones complicadas que de otro modo hubieran tenido mucha mayor resistencia frente a sus audiencias domĂ©sticas. Este efecto magnĂ©tico que tuvo la UE fue construyendo una lĂłgica de anillos que fueron de un centro ubicado en Bruselas y luego a los Estados miembros plenos, en particular los doce que comenzaron a utilizar el euro, luego los nuevos miembros y luego los candidatos, divididos segĂșn sus posibilidades. Este magnetismo, se supuso, no terminarĂ­a en Europa necesariamente. Distintos acuerdos con paĂ­ses del MediterrĂĄneo y norte de África se sustentaron en esta lĂłgica, aunque de manera un poco mĂĄs dĂ©bil ya que la promesa de incorporaciĂłn a la UE no existĂ­a con ellos y por lo tanto la presiĂłn para avanzar hacia las reformas “sugeridas” por la UE serĂ­an menores. Tercero, desarrollĂł un rol que le posibilitarĂ­a ser un interventor potencial en conflictos intraestatales. La UE desplegĂł sus propias fuerzas en Bosnia y el Congo y comenzĂł a diseñar una fuerza de despliegue rĂĄpido como instrumento militar de la PESC.

CuĂĄnto queda de esto es materia de debate. Aunque la UE se presenta como un actor global, con posturas y acciones globales (hoy posee ciento cuarenta delegaciones), su influencia mĂĄs allĂĄ de su vecindario es todavĂ­a un desafĂ­o por delante. Por varios motivos, sostiene Jan Techau, la UE ha perdido su impulso de poder transformador. La polĂ­tica de la ampliaciĂłn, sin duda, fue una de las mejores polĂ­ticas externas que sirviĂł para inducir transformaciones domĂ©sticas en los nuevos miembros. Aunque es probable que esto ocurra tambiĂ©n con algunos paĂ­ses de los Balcanes, es muy difĂ­cil esperar que se proyecte mĂĄs allĂĄ de este espacio, por ejemplo, hacia TurquĂ­a o el norte de África. Tanto el Sur como el Este de Europa son hoy dos regiones menos pacĂ­ficas y menos libres que lo que eran diez años atrĂĄs. La ayuda al desarrollo de la UE tampoco ha mostrado tener un efecto sustantivo en la paz y la prosperidad de estas regiones. Y el modelo de integraciĂłn de Bruselas, basado en un equilibrio post-westfaliano entre soberanĂ­a y bienes pĂșblicos regionales, no ha podido ser exportado hacia otras regiones como AmĂ©rica del Sur o el Sudeste AsiĂĄtico, mĂĄs preocupadas en fortalecer la soberanĂ­a estatal que en debilitarla a cambio de mayor prosperidad regional. Y la debilidad interna de la UE, provocada por la crisis del euro, la posible salida del Reino Unido, la crisis migratoria y la reacciĂłn populista, han puesto en jaque el poder blando, o soft power, europeo.

El vecindario, ciertamente, se ha modificado. Hasta no hace mucho, Bashar al-Asad era considerado el enemigo nĂșmero uno de la UE, seguido por Vladimir Putin. Sin ser enemigo, Tayyip Erdogan era considerado un lĂ­der cada vez menos confiable para cooperar en asuntos estratĂ©gicos, mucho menos para negociar el tan demorado ingreso de TurquĂ­a a la UE. Pero en polĂ­tica internacional muchas veces son los hechos el material desde donde uno hace polĂ­tica. AsĂ­, el extremismo radical y la crisis de refugiados han traĂ­do a la UE un baño de realpolitik. Rusia ahora es vista como un aliado para luchar contra el Estado IslĂĄmico. Asad ahora es considerado una pieza clave en Siria para contener en el terreno a las fuerzas extremistas. Y no hay forma de encarar la crisis de refugiados sin tener un plan compartido con TurquĂ­a. Como enseña el realismo, cuando se trata de la supervivencia, los intereses estratĂ©gicos, como la supervivencia, se imponen a las consideraciones normativas. Si este argumento es correcto, entonces la UE no puede esperar que todos –IrĂĄn, Asad, el Estado IslĂĄmico, Rusia, TurquĂ­a y Arabia Saudita– pierdan al mismo tiempo. Si este argumento es correcto, la UE deberĂ­a acordar prioridades, asignar recursos acorde a ellas y estar dispuesta a negociar con actores que no necesariamente comparten los valores europeos.

En este contexto, el 18 de noviembre de 2015 la Comisión Europea publicó su revisión de la Política Europea de Vecindad (PEV). Originalmente escrita en 2004, la PEV buscó transformar el vecindario, desde Marruecos hasta Moldavia, para hacerlo mås ameno al mercado y a la democracia. Hoy los objetivos son otros, reflejo de una lectura mås realista acerca de lo que sucede en las regiones vecinas. La nueva versión tiene como meta estabilizar el vecindario y para esto incluye no solo la cooperación económica y política sino también en seguridad, en particular en lo que hace a la reforma de la seguridad, la lucha contra el terrorismo y contra el crimen organizado.

En efecto, el desorden en Medio Oriente y norte de África, la crisis de refugiados, el revisionismo ruso y la ambigĂŒedad de Estados Unidos han colocado a la UE frente a la necesidad de contar con una estrategia de seguridad comĂșn. Pero la UE tiene mucha visiĂłn, algo menos de liderazgo y casi nada de estrategia para abordar los problemas de seguridad regional y global que enfrenta. Su Ășltima amenaza, la guerra asimĂ©trica contra el Estado IslĂĄmico, ha vuelto mĂĄs clara esta ausencia. TambiĂ©n ha vuelto mĂĄs claro el hecho de que la seguridad interna y externa a Europa se construirĂĄ cada vez mĂĄs como una cinta de Moebius: tan pronto uno va por dentro de la cinta, termina del lado de afuera y viceversa. Este es el caso de la conexiĂłn entre terrorismo y migraciones, entre fronteras comunes y crimen organizado. Contra este trasfondo, sin embargo, Jan Techau observa que en las relaciones de la UE con IrĂĄn, con Serbia y Kosovo y con Rusia, tres casos en donde se pudo apreciar mayor coordinaciĂłn desde Bruselas, existieron cinco factores que incrementaron los niveles de cooperaciĂłn y racionalidad de la diplomacia europea. En primer lugar, existiĂł una superposiciĂłn de intereses nacionales entre los Estados miembro. En segundo lugar, la UE tuvo poder de regateo a partir de contar con ofertas atractivas (acceso al mercado, membrecĂ­a o eliminaciĂłn de sanciones). En tercer lugar, la UE se alineĂł con Estados Unidos como un poder de reserva diplomĂĄtico y militar. En cuarto lugar, las instituciones de la UE contaron un mandato claro por parte de sus miembros. Finalmente, un alto nivel de apoyo polĂ­tico a las instituciones europeas por parte de las capitales europeas. Estos cinco factores, observa Techau, rara vez estĂĄn presentes y por lo tanto, sugiere, la UE deberĂ­a poder examinar en quĂ© casos podrĂ­an aparecer y actuar en esa direcciĂłn.

Mås allå de estas consideraciones, hablar de la estrategia de la UE sigue siendo un trabajo en desarrollo. Al final del día, son los Estados, y los Estados mås importantes, los que estån en condiciones de poner en blanco y negro sus preferencias estratégicas. El rol de Alemania, y de Angela Merkel en particular, ha sido crucial para enfrentar la crisis financiera, rescatar la eurozona y a Grecia del colapso, manejar el conflicto con Rusia y reaccionar a la crisis de refugiados. Pero en materia de lucha contra el extremismo, Francia ha sido la mås activa en países como Mali, Irak o Siria. Como era de esperar luego de los ataques terroristas del 13 de noviembre en París, Francia viene pidiendo al resto de los miembros de la UE un mayor compromiso, diplomåtico pero sobre todo material, en la lucha contra el Estado Islåmico. Mås recientemente, Alemania y el Reino Unido aprobaron el uso de sus fuerzas armadas, ya sea para dar a apoyo logístico (en el caso de Alemania) o para abrir fuego aéreo sobre los extremistas (en el caso del Reino Unido). Pero mås allå de estos tres países (que concentran dos tercios del gasto en defensa de la UE), sin embargo, va a ser difícil seguir sumando fuerzas de países que conciben la defensa y las amenazas de modos muy distintos. Basta comparar la estrategia de seguridad polaca, que le dedica solo una oración a los desafíos de Medio Oriente y se concentra en Rusia y su zona de influencia, con el nuevo libro blanco de Italia, el cual identifica al Mediterråneo como su måxima prioridad. Como sea, el futuro de la UE en materia de seguridad dependerå mucho de qué tipo de equilibro establezcan Francia, Alemania y el Reino Unido. Un equilibro entre intereses geopolíticos y preferencias normativas, por un lado, y otro entre crecimiento económico y gasto en defensa y seguridad.

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