El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura

El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura

Por Ruy Carlos Pereira

Ante un escenario plagado de incertidumbres, cambios y crisis de valores económicos, políticos y sociales, los mecanismos de la integración sudamericana se complementan entre sí, permitiéndole a la región enfrentar estos importantes retos en la búsqueda de la paz, la democracia, la prosperidad y la inclusión social.
 
Embajador. Representante Permanente de Brasil ante la ALADI y el Mercosur


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La coyuntura actual se caracteriza por incertidumbres, cambios y crisis de valores en tres grandes áreas: (i) en el área económico comercial, existe el desafío de la crisis internacional, que se manifiesta con la turbulencia aguda de la moneda única europea, el euro, y con la profunda disfuncionalidad económica iniciada en Estados Unidos en 2008; (ii) en el área político estratégica se observa un movimiento de traslación del eje de poder, aunque en geometría y tiempos variables, hacia Asia y hacia el Sur, y, en Sudamérica, el desafío de la consolidación de la democracia y de la garantía de los derechos de la ciudadanía; y (iii) en el área social, el panorama es de hambre y miseria diseminadas por el mundo, a pesar de la riqueza generada por el desarrollo económico; hay incluso desafíos inéditos, como el cambio climático y, en la región, a pesar de los logros alcanzados en la reducción de la pobreza en muchos de nuestros países, sigue abierta la deuda social que siempre la caracterizó.

El objetivo de este artículo es mostrar que el Mercosur y la Unasur, que constituyen mecanismos de la integración sudamericana, le permiten a la región enfrentar estos importantes retos de diferentes maneras, con flexibilidad y complementariedad.

En una primera parte, discurriré sobre el Mercosur como proyecto de inserción internacional plena (económico-social-político). Presentaré al Mercosur como la expresión de una forma propia e institucionalizada de integración entre los pueblos de sus Estados parte, tendiente a garantizar el desarrollo económico y social (no solo el libre comercio) en democracia. Destacaré, asimismo, que el Mercosur es un vector de inserción independiente en el sistema internacional.

En la segunda parte, señalaré a la Unasur como instrumento para hacer avanzar intereses sudamericanos concretos sobre la base de la concertación política. Mostraré que la Unasur llena un vacío institucional histórico: la falta de un foro de países sudamericanos para resolver desafíos sudamericanos. Indicaré que la Unasur representa la madurez de un proceso que cobró ímpetu con la Reunión (sin precedentes) de Presidentes de América del Sur, realizada en Brasilia en 2000, en la que los jefes de gobierno “coincidieron en la evaluación de que la estabilidad política, el crecimiento económico y la promoción de la justicia social, en cada uno de los doce países de América del Sur, dependerán en buena medida de la ampliación y de la profundización de la cooperación y del sentido de solidaridad existente en el ámbito regional y del fortalecimiento y de la expansión de la red de intereses recíprocos” (Declaración de Brasilia, 1/9/2000).

En la conclusión, defenderé que la Unasur no sustituirá al Mercosur, porque se trata de dos proyectos de integración con propósitos, instrumentos y tiempos diferentes. Lo que no significa que no puedan complementarse y, más aún, ser agentes de un círculo virtuoso en Sudamérica en pro de la paz, la democracia, la prosperidad y la inclusión social.

El Mercosur

Mucho más que un proyecto económico comercial, el Mercosur es un proyecto estratégico, político, de largo alcance. En esta parte, me referiré al bloque en sus tres grandes dimensiones: (i) el Mercosur económico-comercial, (ii) el Mercosur político y ciudadano y (iii) el Mercosur social, incluso en su vertiente de herramienta para reducir asimetrías entre los Estados parte.

El Mercosur económico-comercia

En el área comercial, los resultados del Mercosur son palpables: (a) el comercio intra-Mercosur fue récord en 2011, habiendo alcanzado los U$S 53 mil millones; (b) en 2008, el comercio había sido de U$S 40 mil millones –aun después del inicio de la crisis internacional–, por lo tanto, el intercambio siguió creciendo (33% más en 2011 respecto de 2008); (c) desde 1991, año de la firma del Tratado de Asunción –y, por lo tanto, de la “fundación” del bloque–, el valor del comercio intrazona se multiplicó por diez, mientras que el intercambio de los países del Mercosur en su conjunto con el mundo creció siete veces; (d) en 2011, el 90% de las exportaciones brasileñas al Mercosur fue de bienes manufacturados.

Más allá de las cifras, hay que destacar algunos aspectos cualitativos importantes de dicho comercio. La índole del comercio intra-Mercosur, en especial el comercio Brasil-Argentina, es de comercio administrado ya sea por los Estados o por las empresas. El comercio Brasil-Argentina, vale subrayar, respondió por el 74% del comercio intra-Mercosur en 2011 (U$S 39 mil millones de los U$S 53 mil millones).

De los 20 principales productos de exportación de Brasil a la Argentina en 2011 (46% del total de las exportaciones brasileñas a este país), sólo 6 no fueron vehículos automotores y sus partes y piezas (minerales de hierro aglomerados, minerales de hierro no aglomerados, “fuel oil”, energía eléctrica, aviones y diesel) y, aun así, no son productos que se encuentren en sectores de mercado competitivos o semicompetitivos. Ya de los 20 principales productos de exportación de la Argentina a Brasil en 2011 (más del 60% del total de las exportaciones argentinas a Brasil), 9 fueron vehículos automotores y sus partes y piezas. De los otros 11, solamente 2 podrían considerarse susceptibles de transacciones en mercados competitivos (ajos y peras). Los otros 9 escasamente se comercializan sobre bases no administradas (trigo, naftas para la petroquímica y otras naftas, harina de trigo, malta, desodorantes, propanos, leche en polvo, aceites brutos de petróleo).

La industria automotriz (considerando los vehículos y sus partes y piezas) es el sector productivo que más importa y exporta entre Brasil y la Argentina y responde, él solo, por el 38% del valor total del intercambio bilateral.

Este comercio se realiza en el marco de una política automotriz común, aunque según decisiones estratégicas corporativas de las matrices extranjeras de las montadoras establecidas en los dos países –que resultan, por ejemplo, en que Brasil produzca y exporte en general vehículos de bajo precio (en promedio U$S 10 mil por unidad, sin impuestos) y la Argentina vehículos de gama y precio más elevados (en promedio U$S 18 mil, sobre las mismas bases)–.

Sin mencionar que el comercio de azúcar y sus productos derivados tampoco está liberalizado en el Mercosur.

Por lo tanto, la idea de que el Mercosur es un ejercicio de libre comercio es residual. Es, esto sí, un muy exitoso proyecto de comercio administrado intrazona.

Pero no todo es comercio en el Mercosur.

El Mercosur político y ciudadan

La institucionalidad del Mercosur es una prueba de que el proceso de integración recibe influencia de los más diversos sectores de las sociedades de los Estados parte, y no sólo de los gobiernos.

A modo de ejemplo se puede mencionar al Parlamento del Mercosur, órgano que representa a los pueblos del bloque y que deberá congregar a representantes electos por voto directo (la bancada de Paraguay es hasta ahora la única elegida de esta forma).

Además, hay varias instancias por las que se canalizan intereses de la sociedad. Desde el año 2006, por ejemplo, tienen lugar las Cumbres Sociales que, naturalmente, propician una mayor participación de la sociedad civil en el debate y en la construcción de la institucionalidad del bloque.

Se puede mencionar asimismo, como órganos formalmente constituidos de la estructura institucional del Mercosur, al Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos y al Instituto Social, además del Alto Representante General del Mercosur, cuyo mandato es hacer avanzar la agenda del bloque (incluso las agendas de ciudadanía y la social) tomando en cuenta “el interés general del Mercosur y la profundización de la integración regional”.

En el terreno de la formación de una “ciudadanía Mercosur” se lograron importantes compromisos con la consolidación de derechos, en el rumbo de la libre circulación de personas, que se plasmaron en instrumentos como el Acuerdo de Residencia, el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y el Estatuto de la Ciudadanía. El Plan de Acción de este último deberá estar instrumentado en 2021, cuando se celebrará el trigésimo aniversario del Mercosur.

En el terreno de la consolidación de la democracia, está vigente el Protocolo de Ushuaia, bajo cuyas reglas se produjo, recientemente, la suspensión de Paraguay de los órganos del Mercosur y de las deliberaciones, a la luz de la ruptura de la normalidad democrática que significó el impedimento del presidente Fernando Lugo en condiciones que no observaron las garantías del debido proceso y la posibilidad de amplia defensa del presidente constitucional de Paraguay.

Por último, en el plano político, el Mercosur ha mostrado ser un vector estimulador del avance de la integración regional mediante la ampliación geográfica del bloque. Con el ingreso de Venezuela, el Mercosur pasa a integrar un territorio que va de Tierra del Fuego al Caribe. Las perspectivas actuales son de que el bloque incorpore también a Bolivia y a Ecuador (con este último país ya comenzaron las conversaciones exploratorias).

El Mercosur social/reducción de asimetrías

La agenda social del Mercosur para el futuro cercano deberá incluir acciones al amparo del Plan Estratégico de Acción Social (PEAS), una iniciativa que deberá contemplar, entre otros, diez ejes temáticos; a saber: (a) combate al hambre y a la pobreza, (b) garantía de los derechos humanos, (c) acceso universal a la salud pública, (d) acceso universal a la educación, (e) valorización y promoción de la diversidad cultural, (f) garantía de la inclusión productiva, (g) acceso a trabajo decente y a los derechos previsionales, (h) promoción de la sustentabilidad ambiental, (i) promoción del diálogo social y (j) cooperación regional para instrumentar y financiar políticas sociales.

En el plano institucional, hay instancias de actuación coordinada de autoridades del área social, como el citado Plan Estratégico y la Comisión de Coordinación de los Ministros de Asuntos Sociales (CCMAS).

Reducción de asimetrías - El FOCEM

En esta breve reseña del Mercosur, en particular en el terreno de la reducción de las asimetrías entre los Estados parte, vale una mención especial al FOCEM –el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur–.

El FOCEM es el único mecanismo regional de financiación con recursos integralmente donados por sus financiadores. Hasta ahora se aprobaron cuarenta proyectos, cuyos montos superan los mil millones de dólares, de los cuales U$S 875,8 millones son recursos del Fondo, incluyendo un aporte voluntario de Brasil por el valor de U$S 300 millones.

Los principales objetivos de los proyectos aprobados por el Fondo son: (i) promover la convergencia estructural, (ii) desarrollar la competitividad, (iii) promover la cohesión social, particularmente de las economías menores y de las regiones menos desarrolladas, y (iv) apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integración.

La orientación de la iniciativa FOCEM en el sentido de reducir las asimetrías se vuelve evidente al compararse las proporciones de los aportes realizados por los países con las proporciones de los beneficios obtenidos, en términos de distribución de recursos. La proporción de los aportes es la siguiente (en porcentajes de los U$S 100 millones destinados anualmente al Fondo): Brasil, 70%; Argentina, 27%; Uruguay, 2%; y Paraguay, 1 por ciento.

Ya la distribución de los beneficios, en términos de los porcentajes de recursos asignados a los proyectos aprobados hasta ahora, es la siguiente: Paraguay, 48%; Uruguay, 32%; Argentina, 10%; y Brasil, 10 por ciento.

Vale destacar que la transferencia de recursos para los proyectos que benefician a Paraguay no se interrumpió con la reciente suspensión del país en el Mercosur. La Decisión Presidencial que determinó la suspensión de Paraguay previó que no se deberían perjudicar los intereses del pueblo paraguayo y garantizó expresamente la continuidad de los proyectos referentes a Paraguay en el FOCEM. Tanto es así que, también en la Cumbre de Mendoza, se aprobó la financiación FOCEM para apoyar el proyecto –por un valor total de U$S 59,2 millones– de construcción de la avenida “Costanera Norte” de Asunción, lo que deberá beneficiar a un sector importante de la población de bajos ingresos de la capital de Paraguay.

La Unasur

La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) reúne a los doce países de América del Sur con el objetivo de constituir un espacio de integración política, económica, social y cultural entre sus pueblos. La funcionalidad de la Unasur como foro de composición de los intereses de los países de la región se evidencia, por ejemplo, en el hecho de que la Secretaría General de la Unión haya sido “compartida” por María Emma Mejía, de Colombia (de mayo de 2011 a junio de 2012), y Alí Rodríguez, de Venezuela (en funciones hasta junio de 2013).

La Unasur institucional

Una lista de los órganos que componen la estructura institucional de la Unasur, creados desde la conclusión del Tratado Constitutivo de la Unión, firmado en Brasilia en 2008, podrá dar una idea del compromiso político de sus participantes con un proceso de integración amplio.

El Tratado Constitutivo instituyó el Consejo de Jefas y Jefes de Estado/Gobierno, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y la ya mencionada Secretaría General. Vale mencionar que la creación de un Parlamento deberá ser materia de un futuro Protocolo Adicional al Tratado de Brasilia.

Al amparo del Tratado se crearon Consejos Ministeriales en las áreas de Energía, Salud, Defensa, Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), Desarrollo Social, Problema Mundial de las Drogas, Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación, Economía y Finanzas.

La Unasur como consagración de la autonomía regional

En la condición de foro de concertación política, la Unasur realiza un aporte fundamental a la preservación de la estabilidad institucional de los países miembros, desde una perspectiva propia de la región, como asimismo a la solución pacífica de controversias regionales y al fortalecimiento de la democracia en Sudamérica, como evidencian los siguientes ejemplos: (a) mediación entre Ecuador y Colombia (2010) en razón del ataque colombiano a las FARC en territorio de Ecuador (2008); (b) mediación entre Colombia y Venezuela (2010) con vistas a reconstruir el diálogo entre los dos países después de que rompieran relaciones diplomáticas; (c) crisis institucional en Ecuador (2010) y, más recientemente, (d) decisión sobre la situación en Paraguay luego de la destitución del presidente Fernando Lugo, en los siguientes términos: “Expresar su más enérgica condena a la ruptura del orden democrático en la República del Paraguay (...)” y “Promover la suspensión de la República del Paraguay en los foros y mecanismos de diálogo y concertación política e integración de la región, de acuerdo a sus propios estatutos y reglamentos”.

La Unasur como foro de integración física

La Unasur ha desempeñado y deberá seguir desempeñando un importante rol en la concretización de la integración física y energética de la región. El locus institucional para avanzar en esta área es el ya citado Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento, el COSIPLAN.

El Consejo, que absorbió las competencias de la IIRSA –Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana–, constituye un foro para la concepción y gestión coordinada de proyectos de integración física y energética entre los países de Sudamérica, según los siguientes “Ejes de Integración y Desarrollo” (EID): Andino, de Capricornio, de la Hidrovía Paraguay-Paraná, del Amazonas, del Escudo Guyanés, del Sur, Interoceánico Central, Mercosur-Chile, y Perú-Brasil-Bolivia.

En 2011, la cartera general del COSIPLAN tenía 531 proyectos por un valor estimado en U$S 116 mil millones. Sesenta y tres proyectos (el 9% de la cartera) ya se concluyeron y se encuentran operativos, por un valor de U$S 10 mil millones. Ejemplos de estos proyectos son la construcción de la carretera Pailón-San José-Puerto Suárez (Bolivia, Brasil, Chile y Perú), la pavimentación y mejora de la carretera Iquique-Colchane (Bolivia, Chile), y los estudios sobre la carretera Boa Vista-Bonfim-Lethem-Georgetown (Brasil, Guyana).

Ciento cincuenta y nueve proyectos (el 30% de la cartera) se encuentran en ejecución por un valor estimado en U$S 52 mil millones. Otros ciento cincuenta y siete proyectos (el 30% de la cartera) están en etapa de preparación, por un valor estimado en U$S 36 mil millones.

Los proyectos administrados en el ámbito del Consejo se rigen por los criterios de prioridad, según la Agenda de Proyectos de Integración (API) aprobada en la II Reunión Ministerial del COSIPLAN, realizada en Brasilia en noviembre de 2011. La Agenda contempla 31 proyectos considerados estructuradores y de alto impacto para la integración física y el desarrollo socioeconómico regional, lo que deberá representar desembolsos de U$S 13,7 mil millones en obras de integración regional desde 2012 hasta 2022.

Finalmente, vale mencionar que los ministros del COSIPLAN establecieron tres Grupos de Trabajo en el ámbito del Consejo: (i) Telecomunicaciones en Sudamérica, responsable de evaluar la interconexión de estructuras de fibras ópticas y la construcción del Anillo Óptico Sudamericano, para evitar que el tráfico de telecomunicaciones de la región tenga que seguir pasando por servidores ubicados fuera de la región; (ii) Integración Ferroviaria, cuyos trabajos deberán concentrarse sobre todo en la conexión bioceánica; y (iii) Financiación y Garantías, para evaluar fuentes adicionales para financiar los proyectos de la cartera del COSIPLAN.

El Banco del Sur

El Banco del Sur es una institución que está a punto de comenzar a operar. Su Convenio Constitutivo está vigente desde el 3 de abril de 2012 para Argentina, Bolivia, Ecuador, Uruguay y Venezuela. En Brasil, el Convenio actualmente está siendo estudiado en el Congreso Nacional, donde se lo tramita en régimen de urgencia.

El capital inicial del Banco deberá ser de U$S 7 mil millones, para lo cual Brasil, Argentina y Venezuela aportarán U$S 2 mil millones cada uno; Ecuador y Uruguay U$S 400 millones cada uno; y Bolivia y Paraguay U$S 100 millones cada uno. Los recursos del Banco podrán utilizarse para financiar proyectos en las áreas de infraestructura, complementariedad productiva intrarregional, desarrollo de sectores sociales (salud, educación y seguridad social, entre otros) y reducción de asimetrías.

El Banco del Sur constituye, pues, una opción en verdad autóctona, regional, de financiación de proyectos de interés de los países sudamericanos.

La estructura institucional del Banco del Sur incluye un Consejo de Ministros, un Consejo de Administración, una Dirección Ejecutiva y un Consejo de Auditoría. En la etapa actual –el período entre la vigencia del Convenio Constitutivo y la primera operación del Banco–, las actividades consisten esencialmente en deliberaciones sobre la composición de los órganos mencionados y sobre los criterios de política financiera/crediticia que guiarán la actuación de la institución.

Conclusión

De esta breve exposición, se puede advertir algunas características básicas de los procesos de integración del Mercosur y de la Unasur. El Mercosur representa lo que podríamos llamar integración “dura”, institucionalizada, amplia. Y la Unasur es un mecanismo de formato más liviano, flexible, que ha permitido enfrentar de manera inédita problemas en la región, como las amenazas a la paz. No obstante, ambos procesos de integración convergen en los valores y principios que los guían: el desarrollo económico y social, la estabilidad democrática y más integración física en la región.

En este contexto, una pregunta que podría surgir naturalmente es la siguiente: ¿cómo ver al Mercosur y a la Unasur a la luz de la recientemente creada CELAC (la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños)?

En respuesta puede decirse que, en cierto modo, el Mercosur es, en relación a la Unasur, lo que la Unasur es en relación a la CELAC. El Mercosur tiene un lado económico comercial bastante desarrollado, incluso con vertientes política y ciudadana (esta, por así decirlo, en construcción). A su vez, la Unasur nació de una inspiración esencialmente política, y privilegia mucho más la integración física y energética que la agenda económico-comercial “clásica”. Ya la CELAC es un mecanismo más fluido, concebido primordialmente como un foro para la concertación política entre los países de Latinoamérica y el Caribe, y no como una instancia volcada a la promoción de la “convergencia” de mecanismos regionales y subregionales de integración.

Para terminar, vale subrayar un aspecto que, desde mi punto de vista, es absolutamente esencial en esta discusión: para que la integración de la región tenga futuro es necesario involucrar a las sociedades, hacerlas partícipes en un proceso de cambio de mentalidad que ayude a ver el otro lado de la frontera como un espacio de convivencia y oportunidades, y no como una amenaza o dificultad. Iniciativas como el Mercosur y la Unasur sólo tendrán sentido y vida larga si las personas comunes y corrientes pueden decir que viven mejor, que gozan de más prosperidad y más oportunidades, porque encuentran en todos lados más y mejor integración. Esta legitimidad es clave para que la fragmentación históricamente construida de la región dé paso a la efectiva integración, y para que Sudamérica en su conjunto consolide la madurez política en un espacio de bienestar y democracia, de paz y prosperidad compartida y solidaria. De este modo, asegurará el lugar de estabilidad y progreso que le corresponde en el orden internacional del siglo XXI, signado, como ya señalé, por las incertidumbres, los cambios y las crisis de valores de estas dos primeras décadas.

Sudamérica ocupa su lugar en la defensa y vivencia de la paz y la democracia, en la propuesta y práctica de la inclusión social, en las políticas e inversiones para promover el desarrollo económico y el rescate de la enorme deuda social de la región. Seguramente la Unasur será el foro para definir grandes líneas e iniciativas pluriestatales, de carácter estratégico, que abrirán camino para alcanzar este lugar. Y el Mercosur seguirá siendo el núcleo duro y el vector, la usina de energía y de voluntad política unívoca de sus integrantes para mover a la Unasur y la integración regional en su conjunto.

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Artículos de este número

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Reconstruyendo el Estado en la Unasur
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Ruy Carlos Pereira
El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura
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