Tensiones y dilemas para el desarrollo regional argentino

Tensiones y dilemas para el desarrollo regional argentino

Por Ariel Filadoro

El desarrollo de las economías regionales en nuestro país es claramente asimétrico. Entre los factores que explican estas diferencias encontramos la productividad del trabajo, las estructuras de apropiación del ingreso y los ámbitos de toma de decisiones. La clave está en democratizar los ámbitos de decisión y el manejo de los recursos. El rol del Estado vuelve a ser central para lograrlo.
 
Licenciado en Economía y en Sociología UBA. Docente de la Universidad de Buenos Aires y FLACSO


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Es un hecho muy notable que en la teoría económica ortodoxa no se discute para nada cuál forma de inversión es la más deseable, desde el punto de vista de la sociedad. […] Los economistas por lo general parecen aceptar el principio capitalista de que es correcto lo que es lucrativo. La aplicación de este concepto al Tercer Mundo ocasiona que gran parte de cualquier excedente que se obtenga se dedique al tipo de producción menos propicio para un progreso económico bien estructurado. Los que se benefician con esta clase de consumo y con las ganancias que de ahí se derivan, son los que tienen más poder político (junto con los terratenientes y los agricultores capitalistas), y no es probable que estén dispuestos a dar su apoyo a una clase diferente de desarrollo.
Joan Robinson, Aspectos del desarrollo y el subdesarrollo

Este breve artículo apunta una serie de problemáticas que enfrenta la agenda del desarrollo regional en la Argentina. Se trata de reflexiones generales que estilizan una serie de tensiones que están presentes en el proceso de desarrollo.

A modo de punto de partida conviene dotar de cierta especificidad al concepto de desarrollo regional, para hacer más transparente la identificación de tensiones y jerarquización de problemáticas. En estas líneas se concibe al desarrollo regional como un proceso en el cual están presentes los siguientes atributos:

1. Adopción de técnicas capaces de incrementar la productividad del trabajo.

2. Estructuras de apropiación equitativa del ingreso.

3. Ámbitos participativos y democráticos para la toma de decisiones.

4. Sustentabilidad ambiental.

La búsqueda de tales atributos en la estructura socio-productiva debe atender los requerimientos que dan viabilidad a la producción misma, esto es, que el universo de productores logren vender su producción y, a cambio, obtengan ingresos suficientes para cubrir, mínimamente, los costos de producción –de los insumos– y reproducción –del capital y la fuerza de trabajo–.

Una estilización del contexto

Las economías regionales han transitado una serie de cambios muy significativos durante el último cuarto de siglo. En este lapso, es posible diferenciar dos etapas, en las cuales los rasgos distintivos fueron el resultado de la cristalización de diversos factores de escala mundial y nacional sobre las especificidades territoriales locales.

La primera etapa corresponde a la apertura de la economía de los años ’90 del siglo pasado. Precios de productos primarios relativamente bajos junto a un tipo de cambio apreciado contribuyeron a que las diferentes actividades regionales se expusieran a un proceso de fuerte presión competitiva. Esta exposición a la competencia –más pronunciada ante la desregulación generalizada de los mercados de diferentes productos regionales– buscó compensarse con la eliminación de derechos laborales como forma de disminuir costos a las empresas. Como resultado, tendió a observarse una fuerte diferenciación y polarización entre los agentes intervinientes. De un lado, los estratos de productores más vulnerables se expusieron a una virtual expulsión, mientras que, del otro, un conjunto relativamente acotado de empresas en cada región logró consolidar posiciones de liderazgo e incluso exitosas estrategias de inserción en mercados externos. En este último grupo, típicamente, se incorporaron nuevos paquetes tecnológicos en empresas que, en un número importante de casos, pasaron a manos de capitales transnacionales.

El funcionamiento de esta primera etapa combinó dinámicas que propiciaron trayectorias divergentes para empresas y productores –tal como fue señalado– así como para trabajadores, pues la demanda de labores de mayor calificación para operar nuevas herramientas así como el cierre de establecimientos tuvieron como contracara una fuerte expulsión de mano de obra desde mediados de los ’90 hasta el final de la convertibilidad.

En la siguiente etapa se vieron significativamente alterados dos parámetros que impactaron directamente sobre las distintas economías regionales: comenzó una fase ascendente en los precios internacionales de materias primas que perdura hasta el presente –una reversión del deterioro de los términos del intercambio– y tuvo lugar una abrupta devaluación del peso. Esta combinación alteró favorablemente los precios relativos e implicó una mejora importante en los ingresos en las economías regionales. En tanto la crisis de fines de los años ’90 había dejado un sistema sujeto a un ajuste significativo, la nueva fase del ciclo partió de estructuras de costos y salarios fuertemente reprimidos –a instancias de altos niveles de desempleo y pobreza–. Con estas condiciones extraordinarias para la acumulación, mayores ingresos de manera sostenida durante los años siguientes coadyuvaron para que tanto las distintas unidades de producción como los asalariados encontraran un contexto de recomposición relativa, en particular en relación con los momentos de mayor agudeza de la crisis. Esta secuencia de fuerte ajuste y mejora de ingresos tuvo su correlato en una mayor disponibilidad de recursos fiscales para políticas públicas, rubro donde una serie de medidas amplió el margen para la intervención, entre las cuales cabe destacar: la captación de recursos de la renta agraria a través de las retenciones a las exportaciones, la renegociación de la deuda y la renacionalización del sistema de seguridad social.

Las producciones de vino, azúcar, frutas, hortalizas, algodón y, en general, el conjunto de bienes transables de base agrícola –ya sean para consumo en forma de alimentos o insumos para la industria que se producen en las economías regionales– se vieron dinamizadas, en términos generales, en este contexto.

Desafíos que perduran

Pero las fases ascendentes del ciclo y acumulación, en tanto tienden a generar una percepción de mejora relativa, no necesariamente exponen los rasgos críticos que constituyen desafíos para el desarrollo regional, si lo que se procura es cargar de contenido a los cuatro atributos planteados al comienzo. A continuación se estilizan una serie de elementos, cuyo propósito es someter a discusión y reflexión un conjunto de problemáticas de índole más perdurable.

Tecnificación y aumentos en la productividad

Los procesos de incorporación de maquinaria en estructuras productivas de base agraria tienden a expulsar mano de obra de sus respectivas actividades, así como a eliminar a productores de menor escala de producción. Tal fenómeno ha tenido fuerte presencia en las economías regionales durante los años ’90 –tal como se deriva del análisis de la comparación entre los censos agropecuarios de 1988 y 2002– y siguió vigente en la etapa siguiente. Normalmente la invención técnica en el agro busca aumentar la productividad del trabajo; es decir, una cierta cantidad de horas de labranza, mediadas por la maquinaria, pasan a rendir más como resultado de, por ejemplo, cubrir mayores superficies en iguales unidades de tiempo o sistematizar, calibrar y acelerar labores culturales.

Es importante señalar que esta dinámica propicia la concentración económica si la incorporación de maquinaria requiere grandes escalas de tierra para ser aplicable y, por lo tanto, no es factible su uso en la pequeña producción. En efecto, la disponibilidad de nuevas técnicas para grandes escalas de superficie junto a los altos precios de la soja, si bien tuvo como epicentro a la pampa húmeda, acarreó consecuencias significativas en las economías regionales a partir del desplazamiento de la frontera agrícola y la presión por el uso del suelo en zonas potencialmente cultivables.

Equidad distributiva

Se presentan marcadas asimetrías en la captación de ingresos en los distintos complejos productivos regionales. La existencia de actividades con altos niveles de concentración económica, donde unas pocas empresas tienden a monopolizar ciertas fases de los complejos, implica un mayor poder relativo y una captación diferencial de ingresos, fuente de una importante inequidad económica y social. Esta concentración se visualiza en dos instancias. La primera se da en las fases de producción primaria cuando unos pocos productores concentran la mayor parte de la producción, coexistiendo con pequeños productores que, siendo frecuentemente importantes en número, aportan una porción minoritaria de la producción. Los productores de mayor tamaño cuentan con ventajas tanto para comprar insumos y servicios a precios más bajos como para lograr mejores condiciones de negociación en la venta de la producción. La segunda se presenta en las fases de transformación manufacturera y comercialización: ingenios azucareros, empacadores-comercializadores de fruta, molinos yerbateros, grandes bodegas vitivinícolas, y cadenas de supermercados, entre otros, logran ejercer su mayor poder relativo fijando precios y condiciones de compra de la producción a productores con menor poder relativo.

Son escasos los instrumentos, información y mecanismos regulatorios vigentes que puedan dar forma a una reasignación efectiva de ingresos. En numerosos casos no existen ni siquiera precios de referencia para propiciar una mejor negociación entre partes. Esto implica, generalmente, pequeños productores vendiendo a empresas de mucha mayor escala por fuera de pautas regulatorias que condicionen tales transacciones. Bajo nivel de contractualización o incapacidad para hacer efectivo su cumplimiento refuerzan esta lógica.

Este tipo de problemática tiende a manifestarse de manera más aguda, como es lógico, en momentos en que descienden los precios y se reducen los márgenes, cuando se materializa una menor disponibilidad de ingresos a repartir.

La forma que asume la regulación de las pautas distributivas se vincula fuertemente con los rasgos que se señalan a continuación.

Democratización de la toma de decisiones

La concentración y extranjerización del capital reduce márgenes de poder y autonomía a las decisiones locales. Si bien este fenómeno es producto de lógicas que se configuran a escala mundial, los efectos sobre el aparato productivo argentino han sido muy significativos durante la década de los ’90 y sus consecuencias no se revirtieron, salvo contadas excepciones, en la fase ascendente del ciclo económico. Aun cuando la forma y alcances de la extranjerización no son homogéneos en las economías regionales, bien puede afirmarse que está relativamente extendida. La presencia de capitales extranjeros en las empresas de la cúpula en la fruticultura, vitivinicultura, el complejo azucarero o tabacalero, lo confirman.

La reducción de la autonomía en las decisiones opera tanto en la relación entre el capital transnacional y el Estado como entre tales empresas extranjeras y las fracciones más débiles del capital local, pues las corporaciones condicionan fuertemente a gobiernos en sus distintas escalas institucionales, así como a productores de menor tamaño relativo.

Una evaluación sobre el nivel de democratización de la toma de decisiones vinculadas al desarrollo trasciende el análisis de la relación de poder entre capitales (grandes-pequeños; locales-extranjeros) y la relación entre el Estado y las empresas, pues también implica interpelar otros vínculos, a saber:

* entre el Estado nacional y los provinciales (y municipales);

* entre los Estados y la sociedad civil;

* entre empresas y comunidades donde producen;

* en el interior de cada Estado (entre autoridades de gobierno y trabajadores);

* en el interior de las empresas (entre propietarios y trabajadores).

En todos estos pares de relaciones se dirimen también decisiones vinculadas al desarrollo con consecuencias sobre el bienestar colectivo. En el ámbito del Estado, las elecciones funcionan como instancia en la que se delegan las decisiones a autoridades de gobierno y, en el ámbito de la empresa privada, se reservan a propietarios y gerentes las decisiones sobre qué producir y cómo hacerlo (las negociaciones paritarias por lo general tienden a focalizarse solamente en la discusión sobre niveles salariales y condiciones de trabajo). Sobradas experiencias muestran que estas formas institucionales no garantizan por sí mismas decisiones que materialicen y carguen de contenido al desarrollo regional.

Sustentabilidad ambientalz

Existen numerosos desafíos asociados al uso sustentable de los recursos donde están involucradas distintas dimensiones que constituyen el medio ambiente. En relación con el manejo de los suelos y su eventual degradación, existen situaciones críticas como la producción de soja sin rotación con otros cultivos –lo cual es más grave en suelos de menor fertilidad– o el sobrepastoreo del ganado, típicamente del ganado ovino en la región patagónica. En cuanto al manejo del agua, en tanto es requisito para la producción de bienes y la reproducción humana, su escasez surge como una amenaza en aquellas regiones donde su disponibilidad es más restringida y las presiones por su uso van creciendo a lo largo del tiempo. Tanto el suelo como el agua están sujetos a una eventual contaminación si la producción que se lleva a cabo en el medio deja residuos no degradables. En el mismo sentido, la polución del aire, que resulta de liberar a la atmósfera diferentes gases, se asocia básicamente al uso de combustibles fósiles. En este último ítem no existe una correspondencia necesariamente directa entre quien emite el daño y quien lo padece, tal como sucede en el caso de los suelos.

Las actividades que explotan recursos minerales son particularmente relevantes para la discusión en este aspecto, pues desde mediados de los años ’90 se han desarrollado grandes emprendimientos de esta naturaleza en distintas regiones del país, como Bajo La Alumbrera en Catamarca, Veladero en San Juan y Cerro Vanguardia en Santa Cruz. Las características de enclave y un uso predatorio de recursos naturales –fundamentalmente del agua y el paisaje– de la minería metalífera de gran escala, exigen repensar beneficios y perjuicios de su explotación.

Sobre el crecimiento

Los aumentos de niveles de producto, lógicamente, representan un desafío que no puede omitirse. Esto involucra el desarrollo de nuevos mercados como forma de captar mayores ingresos a cambio de los bienes elaborados en las distintas regiones. Producir más y lograr vender tal producción es, indudablemente, otro atributo deseable.

No obstante, es importante jerarquizar la magnitud de los problemas y desafíos señalados más arriba, de manera que interpelen los supuestos del crecimiento económico. Pues mientras las acciones tendientes al desarrollo regional se focalicen en el aumento de la inversión para obtener subas en los niveles de producto exclusivamente, dejando los atributos expuestos anteriormente a un lado, corresponde asumir que está virtualmente suspendida, en la práctica, la agenda del desarrollo regional.

Incluso el rol del conocimiento tecnológico es preciso inscribirlo dentro de los desafíos señalados, en tanto, si no están presentes ciertas condiciones que garanticen una apropiación equitativa de los beneficios de la técnica, su adopción puede tener consecuencias sociales ciertamente regresivas.

En relación con las necesidades de contar con inversión para aumentar las tasas de crecimiento del producto, cabe agregar un elemento que vincula la técnica, la fijación de activos al territorio y el poder del capital transnacional. En tanto las nuevas tecnologías facilitan procesos de relocalización de actividades, el capital de gran escala tiende a disponer de un recurso muy eficaz para presionar a gobiernos e imponer condiciones para la radicación de la inversión y operatoria de la empresa. Este elemento abona el despliegue de asimetrías en las negociaciones entre el capital de gran escala y los Estados, y las presiones se expresan con mayor agudeza cuanto más precarias son las condiciones de desarrollo en cada región, o bien cuando la estructura productiva transita fases regresivas del ciclo económico.

Tensiones y dilemas

A modo de cierre y como planteo para la reflexión y la discusión, se apunta una serie de tensiones que atraviesan la agenda del desarrollo regional y que pueden resignificarse a la luz de las problemáticas señaladas.

Siendo deseable aumentar los niveles de producto y así disponer de mayores recursos para la satisfacción de necesidades sociales, no está tan claro que la secuencia ampliamente difundida que sugiere primero crecer y luego distribuir garantice el despliegue de los atributos planteados para el desarrollo regional. Cobra sentido aquí interpelar las asimetrías e inequidades existentes en una doble dimensión: económica y territorial. La económica remite a indagar las asimetrías entre las distintas fracciones del capital así como entre tales fracciones y los trabajadores; y la territorial apunta a los diferentes niveles de desarrollo existentes entre regiones.

En el mismo sentido, la incorporación de maquinaria y equipamiento técnico en las actividades dentro de cada ámbito regional, que permitiría incrementar la productividad, también podría fomentar la inequidad, al diferenciar a una fracción del capital y expulsar productores de menor tamaño y trabajadores. Aun cuando enfoques como aquellos de raigambre schumpeteriana señalan que el ingreso diferencial (renta tecnológica) es el premio a la innovación, perdura la pregunta por aquellos agentes expulsados de cada circuito productivo. Esta misma lógica se aplica aún más en el caso de las tensiones que atraviesan a la sustentabilidad ambiental.

Todo indicaría que, antes de obrar conforme a la expectativa de crecer hoy y apostar a reunir las capacidades para la fijación de pautas distributivas más equitativas en el futuro, es conveniente revisar tales asimetrías para una eventual reasignación de recursos en el presente, de modo tal que la propia dinámica de aumento del producto se prefigure sobre pautas equitativas.

La revisión de las asimetrías conduce a aquello que, probablemente, constituya el ámbito que alberga las tensiones de mayor orden: las estructuras de poder, donde se concentra el manejo de los recursos y la toma de decisiones. En tanto dar cuerpo a los atributos del desarrollo regional implica alterar el orden en que funcionan las estructuras, sus pautas y jerarquías, donde necesariamente se manifiestan intereses encontrados –muchas veces divergentes–, la democratización y los esquemas participativos de los ámbitos de decisión y manejo de recursos resultan una genuina fuente de legitimación para transitar el resto de las tensiones, desafíos y dilemas.

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