Solicitantes de refugio y refugiados en la Argentina: ayer y hoy

Solicitantes de refugio y refugiados en la Argentina: ayer y hoy

Por María Paula A. Cicogna

En los últimos años, y a partir de los avances en la legislación, con el consiguiente reconocimiento de derechos y deberes, la Argentina se ubica dentro del grupo de países más avanzados en la temática. El objetivo pendiente: lograr la inserción socioeconómica, cultural y política de los refugiados.
 
Profesora de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales - UBA


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“Hogar… es difícil conocerlo si nunca tuve uno
Hogar… no puedo decir dónde está pero estoy yendo hacia él
Es donde el dolor está”

Bono, estrofa de “Walk on”

Nuestros vecinos los refugiados

Cuando alguien en una charla menciona que en la Argentina viven refugiados, inmediatamente el interlocutor representa esa frase con imágenes de personas en un campamento, en una zona rural y, muchas veces, en algún país africano. En muchas ocasiones se asocia el concepto “refugiado” con políticos que piden asilo, con terroristas, con migrantes que provienen de Bolivia o Paraguay, pero pocas veces con la mayoría de las personas que solicitan refugio, que son aquellas que padecen la violencia generalizada en sus países y temen ser asesinadas, y es por esos motivos, entre otros, que dejan sus hogares, e incluso a veces su familia, para salvar sus vidas y reiniciarlas en otro país donde se protejan sus derechos.

En el mundo, según cifras del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), hay 837.478 personas que han solicitado refugio y casi 11 millones a los que se les ha sido otorgado dicho estatuto. Pero podemos encontrar a personas refugiadas muy cerca de nosotros aquí en la Argentina, donde viven 3.386 refugiados y 10.453 solicitantes de refugio. La mayoría de ellos son adultos, pero también existen algunos niños, niñas y adolescentes que llegan solos al país y se les otorga el estatuto de refugiado para brindarles una protección efectiva.

Pero, ¿quién es un refugiado? Luego de la Segunda Guerra Mundial, algunos de los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) suscribieron textos normativos para evitar que cualquier Estado cometa los mismos crímenes que tuvieron lugar durante la década de los ’30 y ’40 en Europa, y que provocaron que millones de personas fueran torturadas y asesinadas; para ese fin se creó en 1951 la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (la Convención) que sostiene que se le otorgaría dicha protección a toda persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”. En 1967 se amplía dicha protección para que todas aquellas personas que la necesitaran, ya que originalmente se había pensado sólo para las víctimas de los sucesos acaecidos en Europa hasta 1951. Por otra parte, la Argentina en 2006 amplía dicha definición en la Ley 26.165, llamada “Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado”, donde dice que cualquier persona que padezca “[…] amenazas provocadas por la violencia generalizada, agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” puede solicitar refugio.

La sociedad conoce muy poco acerca de quién es un refugiado y, al mismo tiempo, el concepto está en redefinición, junto con aquellos que le son afines (migración y desplazamiento interno). El refugio fue delineado normativamente en 1951 y han pasado más de 60 años desde entonces, y los problemas ante los que el mundo se enfrenta son distintos: hay catástrofes naturales provocadas por el calentamiento global que provocan desplazados; las políticas económicas implementadas por los gobiernos generan desocupados y cada vez más personas viven bajo la línea de pobreza; los conflictos armados (entre etnias, grupos paramilitares o Estados, entre otros) generan desplazados internos. Esto hace que haya que revisar la definición de 1951 y crear una acorde con los problemas actuales, pero los Estados no se ponen de acuerdo en el ámbito de la ONU debido a los distintos intereses que involucra ampliar dicha protección, por lo cual aquella aún se conserva.

Un poco de historia

La llegada de exiliados y refugiados a la Argentina puede desdoblarse, por un lado, en el momento cuando los refugiados en la Argentina comienzan a “existir” desde el punto de vista burocrático y legal, en el año 1985, cuando se crea el Comité de Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE), órgano que nace 24 años después de que el Estado nacional aceptara ceñirse a derecho en la materia (cuando se adhiere a la Convención de 1951), siendo la institución encargada de tramitar las solicitudes de refugio, recopilar los datos estadísticos que permitieran conocer el país de procedencia y el año de ingreso al país, y cómo formular políticas públicas. Este Comité fue reemplazado en 2009 por la Comisión Nacional para los Refugiados (Conare). Por otra parte, la historia de los refugiados en la Argentina comienza desde la conformación del Estado Nación y registra en su recorrido a los uruguayos que vinieron durante la primera década del siglo XX debido a la guerra civil; quienes escaparon de la Primera Guerra Mundial; de la Revolución Bolchevique; de la Guerra Civil Española; de la Segunda Guerra Mundial (entre otros, alemanes, eslovenos, húngaros); el convenio del gobierno militar, en 1979, con ACNUR, para permitir el ingreso y establecimiento de familias indochinas y laosianas; al mismo tiempo, los chilenos y uruguayos escapados de la dictadura; ya más cercanos al siglo XXI, quienes escaparon de los conflictos armados de la ex Yugoslavia, Senegal, Nigeria, Sierra Leona, Perú, Colombia, Cuba, Rumania, Armenia, entre otros. Y también se agregan los casos excluyentes, acorde con lo dispuesto por la Convención, de los colaboracionistas de la República de Vichy y los nazis venidos desde Italia pertenecientes a diversas nacionalidades (aunque predominaron los ustashis croatas, liderados por Ante Pavelic) a través de salvoconductos que otorgaba el obispo Hudal desde el Vaticano y en relación con la Cruz Roja.

Durante el período 1985 a 1990 el CEPARE manejó en forma desordenada la información de los solicitantes de refugio y refugiados, y provocó la pérdida y/o la destrucción o desaparición de expedientes. Por lo tanto, de las personas llegadas desde 1985 hasta 1990 sólo se conoce el origen del 28,8% del total. Por otra parte, de los datos que sí se hallaron se deduce que el 25,77% de los solicitantes era de nacionalidad chilena, quienes solicitaron refugio debido a la persistencia de la dictadura en ese país (1973-1990). Desde 1985 hasta la fecha han llegado personas de 105 países del mundo, pero sólo se les ha otorgado el estatuto a quienes provienen de 75 de ellos.

En el período 1990-1999 se encuentran, entre los grandes grupos de solicitantes llegados, en orden numérico decreciente, peruanos, rumanos, cubanos, chilenos, armenios, rusos, colombianos, senegaleses, sierraleoneses, ucranianos e indios.

Entre los años 2000 a 2009 pueden destacarse la llegada de peruanos, rumanos, cubanos, colombianos, armenios, senegaleses, sierraleoneses, paraguayos, haitianos, nigerianos y ucranianos; aunque, según la Conare, entre 2007 y 2011 la mayor cantidad de solicitantes provino de Colombia, República Dominicana, Senegal, Nigeria, Cuba y Haití. Dato curioso porque estas cifras no condicen con las anteriores, provistas por la misma entidad.

Un dato interesante es que al contactarme con miembros de la comunidad armenia, estos habían aseverado que no había refugiados armenios, excepto los llegados en los años ’20, que eran muy ancianos o ya habían muerto. Pero los datos estadísticos del Cepare muestran a los armenios entre los diez grupos con mayor población de solicitantes y refugiados entre los años 2000 y 2006.

Refugiados en la Argentina

Aquellos que llegan al país y solicitan refugio no necesariamente se consideran refugiados para el país de acogida, el que recibe su petición. El pedido es tramitado por la Conare, que decide el otorgamiento de dicho estatuto, el cual puede no coincidir con la necesidad real del solicitante (es decir, en algunos casos dicho organismo puede analizar el caso y decidir no brindar esa protección, mientras que la persona sí siente la necesidad de que le sea concedida). Es decir que algunas de las personas mencionadas en el párrafo anterior pueden solicitar refugio por otras razones, como por ejemplo para obtener la residencia provisoria de inmediato, ya que se considera que la situación de un solicitante es vulnerable y el Estado debe brindarle protección inmediata, a diferencia del migrante, quien no necesariamente obtiene tan “expeditivamente” los papeles para establecer su residencia en el país. Una vez que a la persona se le otorga dicho estatuto, se le brinda una residencia temporaria por dos años, prorrogables, y puede tramitar el Documento Nacional de Identidad (DNI).

La composición de la población refugiada ha variado desde 1985 a esta parte, acorde con los conflictos armados o de violación sistemática de los derechos humanos que se han ido produciendo en el mundo. Durante la década de los ’80 fue otorgado el estatuto, en su mayoría, a solicitantes chilenos. En la década de los ’90, la mayoría de los refugiados provenían de Perú, Cuba, Liberia, Armenia y Argelia. En la primera década del siglo XXI, luego del ataque a las Torres Gemelas en la ciudad de Nueva York el 11 de septiembre de 2001 (11S), en Estados Unidos, resurgió la doctrina de la seguridad nacional, y eso dio lugar a reforzar las políticas de refugio y migratorias, las cuales se tornaron mucho más restrictivas tanto en Estados Unidos como en Europa, e influyó para que llegaran personas desde países de la costa occidental africana, por eso podemos encontrar personas refugiadas de Perú, Colombia, Rumania tanto como de Sierra Leona y Senegal (sólo se remarcan los nacionalidades numéricamente importantes). Como se hizo notar antes, en el período 2007-2011 según la Conare la mayoría de los refugiados provienen de Colombia, Costa de Marfil, Haití, Ghana, Cuba y Armenia.

Esto explica, sumado a otros factores como la creciente falta de alternativas de trabajo y educación, el arribo a la Argentina, durante la primera década del siglo XXI, del doble del número habitual de peticionantes de refugio desde África (la cifra aumentó de 11% a 21%). Desde Asia, por el contrario, decreció ese número de un 11% a un 7%; por otra parte, los solicitantes que provienen del mismo continente y desde Europa han mantenido el mismo nivel de ingresos (55% y 16%, respectivamente). Por ese motivo se puede decir que las políticas restrictivas impuestas en Europa y Estados Unidos para regular la entrada de solicitantes de refugio y migrantes dejan ver sus consecuencias en estas cifras. También comenzaron a llegar niños, niñas y adolescentes no acompañados (221 hasta 2010), por lo cual la Argentina suscribió el primer protocolo de la región para su protección.

La Argentina es uno de los países en el mundo con mayor coeficiente de elegibilidad (junto con Suecia y Canadá), ya que en el período 1985-2010 aprobó el 37% de las solicitudes presentadas. En el período 1985-1990 otorgó refugio al 42,92% de los solicitantes, mientras que en el período 2000-2010 sólo al 27,40%, aunque esta cifra de todos modos es alta si la comparamos con las políticas aplicadas en Estados Unidos y la Unión Europea desde 2001 a esta fecha.

En el período 1985-2010 llegaron el doble de hombres que de mujeres solicitantes; entre 2005 y 2011 se puede decir que la mayoría de los solicitantes son personas solteras que tienen entre 18 y 59 años. Las solicitudes fueron presentadas, entre 2010 y 2011, en distintos puntos del país, pero la mayoría se registró en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

¿Incluidos o excluidos? Políticas de refugio (1961-2012)

Las personas refugiadas son aquellas que huyen de la violencia generalizada y solicitan la protección de otro Estado, dejan atrás su hogar, sus afectos, su trayectoria laboral, entre otros aspectos que conforman su cotidianeidad. Deben reconstituir su vida en otro lugar, tal vez ajeno a su lengua, y distinto a sus valores y prácticas. Todo lo que es “familiar” desaparece, y eso produce un desgarramiento, sumado a la experiencia traumática de la huida.

Por eso la inserción socioeconómica y cultural de la persona debe ser tenida en cuenta por el Estado de acogida porque es fundamental para que la persona se sienta protegida, y así pueda retomar su vida.

Recién en el año 2006, luego de 10 años de lucha, se aprobó la ley de refugio, en un contexto propicio para los derechos humanos ya que el gobierno nacional los convirtió en un eje transversal de las políticas de Estado, y eso fomentó también la aprobación en el año 2004 de la ley de migraciones (Ley 25.871), la cual convirtió a la migración en un derecho humano.

Previo a la aprobación de la ley las solicitudes se resolvían en un promedio de 3 a 7 años, el acceso a los derechos era difícil (trabajo, salud, vivienda, educación, entre otros) y los solicitantes y refugiados tenían un desconocimiento casi total de sus propios derechos y obligaciones. Este hecho, sumado a las trabas lingüísticas y/o culturales, fomentaba la discriminación, estigmatización y en algunos casos la exclusión de algunas personas pertenecientes a esta población.

La asistencia por parte del Estado es muy precaria aún, ya que no existen políticas focalizadas para ese fin y porque el Estado terceriza, en muchas ocasiones, esa protección en ACNUR y su socio en el país, la Fundación Comisión Católica Argentina para las Migraciones (FCCAM), así como también en la asociación Migrantes y Refugiados en Argentina (Myrar).

Ante la falta de presencia estatal, algunas asociaciones de la sociedad civil, conformadas por argentinos y por solicitantes y refugiados de distintos países (Perú, Colombia, Senegal, entre otras) que trabajan por la defensa de los derechos humanos, toman esa tarea como propia y brindan asistencia jurídica, acceso a bolsas de trabajo y, sobre todo, son parte de una red social que favorece la inserción del solicitante de refugio y refugiado.

A raíz de lo dictado por la ley de refugio, que aún no ha sido reglamentada, se crea la Conare en el ámbito del Ministerio del Interior, cuya implementación representa un logro ya que su composición interministerial se creó pensando en que lograría avances en la resolución de los casos y demandas de esta población al canalizar estas en cada uno de sus miembros, los cuales pertenecen a los ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, de Justicia y Derechos Humanos, de Desarrollo Social y al Instituto Nacional Contra la Discriminación y la Xenofobia (Inadi). Asimismo, la integrarán también ACNUR y un representante de las ONGs afines a la cuestión con derecho a voz, pero sin voto.

Dos años antes, en el 2007, se crea la Comisión para la Asistencia Integral y Protección del Refugiado y Peticionante de Refugio en el ámbito de la Defensoría General de la Nación, cuya misión principal es la de velar por los derechos de los niños, niñas y adolescentes que llegaron al país sin compañía de un adulto y, a partir de 2012, ofrecer el patrocinio jurídico gratuito a personas refugiadas y solicitantes de refugio mayores de edad.

La ley en sí es un gran avance dado que con la existencia de un marco legal, es posible la formulación de políticas públicas específicas para esta población. También hay que remarcar que ha dejado plasmados en su letra progresos que no son comunes en la legislación de otros países de acogida, tales como la afirmación de que la protección será con arreglo a los principios de “no devolución” (criterio que define la protección de un refugiado con diferencia a la de un migrante, es decir, no puede ser “devuelto” a su país de origen bajo ningún concepto), se prohíbe el rechazo en frontera, la discriminación, la sanción por ingreso ilegal y se fomenta la interpretación más favorable a la persona humana (principio pro homine). Como ya se dijo, se amplía la definición de refugiado, se indica que la presunción de credibilidad será dada por la existencia de indicios suficientes, aportados por el testimonio del solicitante y, si se produjera una entrada masiva de solicitantes, hecho que podría demorar la resolución de los casos, se procederá a hacer un reconocimiento por grupo, acorde con los parámetros establecidos por ACNUR y el Ministerio del Interior. Por otra parte, se propicia la aplicación del principio de la unidad familiar en la extensión de la condición de refugiado, así como también se garantiza la protección de mujeres solas y/o menores de edad mediante atención psicológica.

Solicitantes de refugio y refugiados hoy

Aquellas personas que peticionan refugio en la Argentina a partir del año 2006 cuentan con la protección del Estado y con un acceso a derechos similar al que disfruta un ciudadano, excepto por los derechos políticos. En cambio, las personas a las que se les ha otorgado el estatuto de refugio sí pueden ejercer el derecho al voto, pero sólo pueden elegir autoridades para cargos provinciales y/o municipales y en algunos distritos, tales como la provincia de Buenos Aires, Catamarca, Misiones, Neuquén, Santa Fe y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Es decir que la Argentina ha evolucionado normativamente en la protección de solicitantes de refugio y refugiados, pero aún existe una brecha entre la letra de la norma y su aplicación que no permite a esta población gozar plenamente de sus derechos, aunque desde 2006 a esta parte el Estado, a través de sus instituciones, ha avanzado en ciertos aspectos para brindarle algunas herramientas para poder lograr, de a poco, su inserción socioeconómica, cultural, y en algunos casos, política.

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