Regulación y control del transporte urbano de pasajeros y de cargas

Regulación y control del transporte urbano de pasajeros y de cargas

Por Andrea López


 
Master en Administración Pública. Docente e investigadora de la UBA


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Tras años de ausencia de regulación estatal, es indispensable aplicar nuevas reglas de juego para terminar con los bajos niveles de rendimiento que tienen actualmente los servicios de transporte, tanto de carga como de pasajeros.

El proceso de privatizaciones iniciado en la Argentina a fines de la década de los ’80 no encuentra precedentes en el resto de América latina y el mundo, por su magnitud y el alcance de las transformaciones. En efecto, a partir de la sanción de la Ley de Reforma del Estado (ley 23.696/89), el traspaso al sector privado de la prestación de la totalidad de los servicios públicos domiciliarios (gas, electricidad, teléfonos, agua potable), del transporte aéreo, de los servicios postales, y de los servicios de transporte ferroviario de pasajeros y de carga, entre otros, fue la herramienta central de las políticas neoliberales para desterrar los criterios “públicos” y sociales que –desde mediados de la década de los ’40– imperaron en la producción y provisión de estos servicios.

En la mayor parte de los casos, la estrategia privatizadora no fue acompañada de una estructura regulatoria capaz de recrear la institucionalidad necesaria para hacer frente a las nuevas condiciones de gestión de los servicios. La débil intervención del Poder Legislativo en la elaboración de las normas y el desajuste temporal entre el traspaso de los servicios, la creación de los marcos regulatorios y la puesta en funcionamiento de los denominados “entes reguladores”, quebrantaron desde sus orígenes la legitimidad de la política de regulación y se convirtieron en uno de los condicionantes centrales para el ejercicio de la potestad controladora estatal.

Bajo esta lógica, la regulación y el control en el sector del transporte público de pasajeros, tanto del modo ferroviario como del automotor, fue una de las más afectadas, tal como lo demuestra la cantidad y diversidad de organismos creados que, en muy corto plazo, fueron o bien disueltos, o fusionados, o reconfigurados, vulnerando cada vez más su autonomía y su fortalecimiento institucional. Todavía hoy, pese a haberse tomado importantes medidas para el sector desde el fin de la convertibilidad, los déficits en el control siguen gravitando en la agenda pública como una de las cuestiones socialmente problematizadas de mayor trascendencia, por lo que resulta oportuno tratar de reflexionar en torno a las continuidades, rupturas y perspectivas del esquema institucional y de funcionamiento de los organismos de regulación y control de los servicios públicos de transporte automotor y ferroviario, de pasajeros y carga del ámbito nacional.

Configuración de la institucionalidad regulatoria

Inicialmente, y a lo largo del período que abarca desde fines del año 1992 hasta mediados de 1994, para la regulación y el control del sector del transporte ferroviario de pasajeros y de cargas, privatizado bajo la modalidad de concesión, fueron creados por Decretos del Poder Ejecutivo Nacional cuatro organismos: la Comisión Nacional de Regulación Ferroviaria (CNRF), la Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria (UCPRF), la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (CNTF) y el Tribunal Arbitral de Transporte Ferroviario (TATF). Por su parte, para el transporte automotor de pasajeros y de cargas se puso en funcionamiento la Comisión Nacional de Transporte Automotor (CoNTA), creada también por decreto del PEN en el año 1993.

Como puede observarse, el esquema institucional diseñado en esta etapa planteaba una multiplicidad de organismos, separados de acuerdo con las diferentes modalidades de transporte y segmentados (salvo en el caso del transporte automotor) en función de las tareas regulatorias y las de control. Pero además de los “vacíos” reglamentarios, el problema central de este entramado institucional quedaba reflejado en su total desarticulación y en la superposición de funciones y competencias.

Tal era el caso del sistema ferroviario, donde convivían diferentes instancias para el control de la seguridad (UCPRF y CNTF), o en lo referente a las funciones de arbitraje y de resolución de conflictos (CNRF y TATF). Asimismo, estos nuevos entes de carácter descentralizado, al tomar atribuciones de unidades preexistentes en la administración central (como las direcciones de Transporte Automotor y de Transporte Ferroviario) que no fueron reestructuradas, duplicaron –en muchos casos– las funciones, profundizando el manejo desorganizado de un sector altamente complejo por la cantidad y diversidad de los operadores que atienden las distintas redes.

Hacia 1996, y pese al visible fracaso de las políticas de privatización y de ajuste fiscal, el gobierno del doctor Menem retomó dichas iniciativas a partir de la denominada “Segunda Reforma del Estado” (ley 24.629/96). En ese marco, el Poder Ejecutivo dispuso la fusión de la Comisión Nacional de Transporte Automotor y de la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario en la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT, decreto 660/96), organismo que asumiría las competencias, facultades, derechos y obligaciones de las entidades fusionadas. A su vez, se determinó la disolución del Tribunal Arbitral de Transporte Ferroviario, y posteriormente, se fijó la absorción de la Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria.

En la práctica, y fundamentado en el criterio de concentrar las acciones de planificación del sistema de transporte en los niveles de decisión política, se produjo una división de tareas entre la Secretaría de Transporte, que asumió las funciones reguladoras, y el nuevo ente, que quedó acotado en las facultades de fiscalización y control, así como en la protección de los derechos de los usuarios. De esta manera, el estatuto aprobado para el organismo (decreto 1388/96) le atribuye como funciones sustantivas las de fiscalizar y controlar las actividades y servicios de las empresas de transporte automotor y ferroviario, de pasajeros y de carga, sujetos a la jurisdicción nacional, en materia de seguridad, calidad de servicio, programas de mantenimiento e inversiones y tarifas establecidas.

Asimismo, el ente regulador está obligado a informar acerca de los derechos u obligaciones de usuarios y empresas; resolver los reclamos de usuarios u otras partes interesadas; controlar el funcionamiento de la Estación Terminal de Ómnibus de Retiro, y aplicar las sanciones previstas en la normativa y las penalidades fijadas en los contratos de concesión. En tanto, sólo se le otorgaron facultades de asistencia y asesoramiento a la Secretaría de Transporte para el dictado de reglamentos y aprobación de normas de carácter técnico y operativo, así como para el otorgamiento, suspensión y caducidad de permisos de explotación y para la fijación de los cuadros tarifarios.

La CNRT fue creada como organismo descentralizado bajo la órbita funcional del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos (a partir del año 2000 pasó a depender del nuevo Ministerio de Infraestructura y Vivienda) y –de acuerdo con la normativa– su conducción debe estar a cargo de un directorio, cuyos miembros (cinco en total) son designados por el Poder Ejecutivo para un lapso de cinco años. Los directores están sujetos a las normas sobre incompatibilidad fijadas para los funcionarios públicos y se ha establecido –además– la prohibición, durante el ejercicio de su función y hasta dos años después de finalizado el mandato, de participar o tener intereses en las empresas reguladas. Deben poseer antecedentes técnicos y profesionales en la materia y sólo podrán ser removidos de sus cargos por acto fundado del PEN por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el estatuto de creación del organismo.

Para su financiamiento, la comisión cuenta con recursos propios, provenientes de la tasa de fiscalización del transporte automotor, del cobro de derechos, aranceles y multas, además de los fondos asignados por el Presupuesto Nacional. Durante sus primeros años de funcionamiento, las diferentes investigaciones realizadas coincidían en advertir importantes carencias no sólo de recursos económicos, a causa de los sucesivos recortes presupuestarios, sino también en el plantel del personal abocado al control de las empresas prestadoras, sobre todo en el caso del transporte ferroviario. Con una dotación de empleados sujetos –en su mayoría– al régimen de contratación temporaria, la unificación de las distintas agencias resultó en un deterioro del desempeño, al no haberse logrado fusionar la fiscalización de los distintos modos de transporte.

A la situación descripta se le sumaba un escaso número de delegaciones fuera de la Capital Federal (hasta el año 2000, sólo en la provincia de Salta), pese a que el alcance territorial de los controles abarca toda la red de caminos y vías del país. En otro orden de cuestiones, tampoco se pusieron en marcha los mecanismos de participación, ya que el organismo, si bien está facultado para convocar a audiencia pública en aquellos casos en que considere que algún acto de un prestador del servicio resulte violatorio de la normativa vigente, no había reglamentado la aplicación de esta instancia.

En síntesis, para la etapa abierta desde 1992 hasta el año 2000, a la precariedad del esquema institucional se le agregaban importantes restricciones operativas y, fundamentalmente, la ausencia de voluntad política para encarar la regulación y el control de los servicios públicos privatizados. Así lo demuestra el proceso de renegociación contractual –iniciado en 1997 a demanda de los operadores de los servicios ferroviarios metropolitanos y de cargas– donde los numerosos incumplimientos empresarios en materia de inversión, las deudas acumuladas por no pagar el canon correspondiente (en el caso del transporte ferroviario de carga) y las multas aplicadas por diversas infracciones, conceptos todos ellos que podrían haber dado lugar a la caída de las concesiones, no fueron tomados en cuenta. Por el contrario, los nuevos contratos, ratificados durante la gestión del presidente De la Rúa, fueron adaptados a las exigencias de los prestadores, convalidando la deuda empresaria y provocando el total abandono de las obras de mantenimiento y de la calidad del servicio.

La regulación y el control en la post-convertibilidad

Tras la crisis del 2001, la Ley de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario” (ley Nº 25.561/2002) trajo aparejados cambios decisivos en el plano macroeconómico, dando por finalizado el régimen de la convertibilidad, y abriendo un nuevo capítulo para los servicios públicos privatizados, por el cual se plantea una revisión general de todos los contratos. Dicha medida implicó la declaración de “emergencia” de la prestación de los servicios ferroviarios de pasajeros y de subterráneos del Área Metropolitana de Buenos Aires (decreto 2075/02), ordenando a los concesionarios presentar nuevos programas de mantenimiento, a la vez que anula los aumentos tarifarios pendientes de aplicación, suspende el régimen de sanciones hasta su reformulación y mantiene el pago de los subsidios, determinando su aplicación prioritaria a garantizar la seguridad pública.

A partir de esa fecha se viene llevando a cabo un proceso de renegociación de los contratos conducido por la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (Uniren), dependiente de los ministerios de Economía y Producción y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que todavía no ha culminado.

Hasta el momento, se determinó la rescisión de los contratos de concesión de la ex línea metropolitana San Martín (en el año 2004) y Gral. Roca y Belgrano Sur (en el año 2007) a cargo de la empresa Transportes Metropolitanos S.A., y se firmaron acuerdos para el transporte ferroviario de cargas Ferrosur Roca S.A. (2008), Ferro Expreso Pampeano S.A. (2009) y Nuevo Central Argentino S.A. (2009). En tanto, sigue pendiente el nuevo acuerdo con el transporte automotor de pasajeros (129 empresas), con Metrovías S.A., con Ferrovías S.A., y con Trenes de Buenos Aires S.A.

En materia de regulación y control se mantiene la división de tareas entre la Secretaría de Transporte y la CNRT –dependientes en esta etapa del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios– y, como es de dominio público, las serias deficiencias en las condiciones de prestación de los servicios han vuelto a poner de manifiesto las problemáticas recurrentes de estas dependencias para ejercer sus competencias. En principio, cabe destacar que, en el año 2001, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la intervención de la CNRT, con el propósito de llevar a cabo “una profunda reestructuración” que permita al organismo garantizar el cumplimiento de las acciones “orientadas a alcanzar mejores estándares en materia de cobertura y de calidad de los servicios públicos de transporte” (decreto 454/2001). Sin embargo, pese a que se han sucedido seis interventores, todavía no se ha puesto en marcha ningún plan integral de reestructuración del organismo, más allá de acciones puntuales, y de los cambios normativos que –como señalaremos– todavía se encuentran en vías de implementación.

La falta de estabilidad y de autonomía en la conducción del organismo impide su fortalecimiento institucional y la efectiva resolución del deterioro operativo que arrastra la entidad. En este sentido, en el Presupuesto Nacional del año 2011 puede observarse que la CNRT tiene asignada la suma de 87.135.000 pesos, con un aporte del Tesoro Nacional del orden de los 39.528.000 pesos. Dicho monto resulta significativamente menor que el afectado para otros entes reguladores, como el caso del ENRE o el Enargas, pese a que el universo a controlar por la CNRT –250 empresas y 5 tipos de servicios diferentes (trenes de pasajeros y de cargas, subterráneos, y transporte automotor de pasajeros y de carga)– es mucho mayor.

En materia de personal, en el mismo presupuesto se registran 163 cargos de planta permanente, mientras que otros 150 empleados revisten en carácter de personal contratado. De ese total, de acuerdo con lo informado por la CNRT, la cantidad de personal que se desempeña en tareas de inspección es de 260 agentes, cifra que deviene insuficiente, del mismo modo que el número de inspecciones programadas por el organismo para cubrir el ámbito de la Capital Federal y el resto del país. Por ejemplo, para el año 2010, en el Presupuesto Nacional se cuentan como metas de inspección anuales, entre otras, 4 controles de calidad y de prestación de servicios para el transporte interurbano, 13 controles de infraestructura para el servicio de carga e interurbano de pasajeros, 12 fiscalizaciones para el control de la prestación efectiva de servicios declarados en el transporte interurbano, y 184 verificaciones de señalamiento, energía eléctrica y comunicaciones para los servicios metropolitano, de carga y el interurbano de pasajeros.

Los déficits en el control repercuten en la potestad sancionadora del ente regulador, que todavía no cuenta con el régimen de penalidades previsto para la emergencia ferroviaria, y –a propósito de las acciones iniciadas para exigir el cobro de las multas impuestas– un informe realizado en 2009 por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) indica que, sobre un total de 872 ejecuciones fiscales iniciadas a partir del año 2001, al año 2007 el 77,29 por ciento aún no tiene sentencia, sólo 16,50% cuenta con una resolución y el 6,21% fue cancelado.

Por otra parte –y a diferencia de otros entes reguladores– la nueva normativa que habilita un conjunto de herramientas para la participación ciudadana (decreto 1172/2003), como los reglamentos para las “Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos”, para la convocatoria a audiencias públicas, y para la “Elaboración Participativa de Normas”, tampoco ha sido implementada en el ámbito de la CNRT, obedeciendo, probablemente, a la ausencia de funcionamiento del directorio del organismo que, como señaláramos, todavía continúa intervenido.
Finalmente, la sanción de la ley de reordenamiento de la actividad ferroviaria (ley 26.352), en el año 2008, plantea ciertas incertidumbres en torno al futuro de la CNRT.

Dicha norma, que postula la creación de dos sociedades del Estado –la “Administración de Infraestructuras Ferroviarias” y la “Operadora Ferroviaria”– bajo la órbita del Ministerio de Planificación Federal, establece en su artículo 15 que dicho ministerio “encomendará a la CNRT o al organismo que la reemplace” competencias de control y fiscalización muy similares a las impuestas en la actualidad por la normativa de creación del ente regulador. No obstante, y como disposiciones transitorias, el Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar las “adecuaciones necesarias” (art. 17) en dichas competencias, dando lugar a diferentes alternativas que podrían o bien aumentar las funciones del ente, o bien acotarlas, o bien disponer su disolución y la creación de un nuevo organismo. Sin embargo, hasta el momento, sigue postergándose una definición que podría ser clave para revertir la precariedad institucional de la comisión.

Conclusiones

Las consideraciones planteadas en este sintético recorrido permiten observar que las debilidades históricas de la CNRT no han sido subsanadas. Las limitaciones de esta política pública, destinada al control de aspectos tan centrales como son las condiciones de puntualidad, seguridad, mantenimiento, infraestructura, etc. –y las justificadas razones de las numerosas quejas y reclamos de los pasajeros del transporte público ante estas deficiencias–, opacan la importancia de ciertas iniciativas que, como la recuperación de la potestad planificadora y empresaria del Estado, la rescisión de contratos por graves incumplimientos, el subsidio tarifario, o la implementación del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), constituyen claros signos de ruptura con las medidas impuestas al sector desde la década de los ’90.

Asimismo, la nueva ley de reordenamiento ferroviario brinda la oportunidad para darle una resolución efectiva y viable al problema institucional que se advierte en la regulación y el control del transporte urbano de pasajeros y de carga. En la toma de decisiones acerca de la recreación del ente de control no puede quedar al margen el Congreso de la Nación, ni los aportes de las asociaciones de usuarios, de los representantes gremiales, ni de las entidades que nuclean a los técnicos y profesionales de los distintos sectores involucrados. Caso contrario, será muy difícil aplicar nuevas reglas de juego que restauren la capacidad de conducción estatal y rescaten a estos servicios públicos de los bajos niveles de rendimiento con los que seguimos conviviendo.

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