Recuperando la inclusión social. Avances y cuestiones pendientes

Recuperando la inclusión social. Avances y cuestiones pendientes

Por * Marta Novick, **Laura Spagnolo y ***Soledad Villafañe

Las mejoras en el empleo y los salarios son el principal factor de inclusión social. Sin embargo, queda aún pendiente la constitución de un sistema integral de protección social que permita saldar las cuentas pendientes. ¿De dónde venimos? ¿Dónde estamos? ¿Hacia dónde vamos?
 
* Socióloga. Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales MTEySS. Investigadora CONICET en el Instituto de Industria UNGS. Docente titular regular de la Universidad de Buenos Aires // ** Doctora en Políticas Públicas de la Universidad de Texas en Austin. Investigadora principal en la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTEySS // *** Economista. Directora Estudios Macroeconómicos MTEySS. Especialista en temas de mercado de trabajo, distribución del ingreso y protección social


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Abordar en la actualidad el tema de la problemática social (desigualdad, pobreza, exclusión, vulnerabilidad social, etc.) para la región latinoamericana nos exige reflexionar acerca de la multidimensionalidad de los problemas sociales. No se trata sólo de abordar la falta de ingresos sino de incorporar otras dimensiones que afectan al bienestar de los individuos, como una adecuada protección frente a ciertos riesgos o el debido acceso a servicios sociales de calidad como salud y educación. Además, estos problemas deben ser abordados desde la política pública en general y desde políticas sociales particulares, enmarcadas dentro de lo que hoy se conoce como sistemas de protección social integrales con enfoques de derechos.

Por mucho tiempo en América latina, sobre todo en el caso de las economías de “cuasi pleno empleo”, el empleo fue el mecanismo de integración social por excelencia y de provisión de protección social a sus ciudadanos, ya que a través del sistema de seguridad social se garantizaba la protección de los trabajadores (asalariados registrados) y sus familias contra ciertos riesgos sociales. La conformación de los sistemas de seguridad social en la región no fue un proceso homogéneo, existiendo diferencias significativas (fecha de inicio, cobertura, costos, estratificación de los sistemas, características demográficas de la población, entre otras). Esto condujo a que en la década de los ochenta, antes de que Chile pusiera en marcha sus reformas estructurales, los países latinoamericanos fueran clasificados en tres grupos: pionero-alto (Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica), intermedio (Panamá, México, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela), y tardío-bajo (Paraguay, República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Haití).

Más allá de la situación particular de cada país, es sabido que a partir de mediados de los setenta (en algunos países antes, en otros después) comienza una nueva etapa dentro del capitalismo, lo cual afectó fuertemente el mundo laboral y, en consecuencia, a las instituciones clásicas de la protección y la seguridad social. Serán sobre todo los ’90 del siglo pasado la década de la desregulación, de la prédica de creciente flexibilidad, de la privatización de las relaciones laborales en el sentido de la re-mercantilización e individualización de la fuerza de trabajo. El mundo laboral, el mundo de los efectivamente empleados, comenzaba a sentir el peso de la fragmentación, de la dispersión de posiciones, de la creciente heterogeneidad retributiva. A partir de allí se produciría la desarticulación de las relaciones laborales tradicionales, el aumento del desempleo, el quiebre de la relación salarial, la tan mentada flexibilización laboral, la precarización en la estabilidad laboral y en las condiciones laborales. Todo esto (desempleo, informalidad, precariedad) terminaría impactando sobre la protección que recibían los ciudadanos a través del régimen de seguridad social de carácter contributivo.

Esta situación comienza a cambiar en algunos países –aunque de manera heterogénea y limitada– a partir de los albores del siglo XXI, en donde observamos a grandes rasgos que en la mayoría de los países de la región se ha logrado aprovechar la etapa de crecimiento de los 2000 para recuperar el empleo, mejorar la distribución del ingreso y reducir la pobreza. No obstante, la heterogeneidad estructural de la región y sus muy diferentes perfiles productivos condicionaron que las estrategias de inclusión social avanzaran por senderos diferentes según su historia, sus tradiciones, sus modelos económicos, su mayor o menor ortodoxia o heterodoxia en los planteos macroeconómicos y monetarios, sus disímiles niveles de desarrollo, etc. A pesar de estas diferencias, podemos decir que entre los principales factores que subyacen a la dinámica de mejora de los principales indicadores sociales de la región se señala la generación de empleo, la dinámica salarial, así como la extensión de los sistemas de protección social por medio de transferencias no contributivas.

Más allá de estas mejoras, todavía estamos lejos, no sólo de aquello que cualquier modelo de “ciudadanía” exige en términos de derechos, sino de muchos de los parámetros que parte importante de los países de América latina lograron en algunos momentos del período de industrialización vía sustitución de importaciones (ISI). Hoy por hoy, uno de los grandes temas sigue siendo la necesidad de proteger a los segmentos de trabajadores precarios que no tienen acceso a ningún tipo de cobertura a través de la seguridad social, y en este punto cobra relevancia la política social, especialmente las políticas de transferencias monetarias de carácter no contributivo.

Estas tendencias regionales adquirieron en la Argentina su particularidad. Como mencionamos con anterioridad, nuestro país se encontraba dentro del grupo pionero alto en lo que se refiere a su sistema de seguridad social. Esto explica que durante la ISI la provisión de la protección social estuviera ligada en mayor medida al régimen de seguridad social de carácter contributivo en un contexto de cuasi pleno empleo. Este último no es un dato menor ya que nos habla sobre la cobertura del sistema, aunque cabe destacar que presentaba ciertas limitaciones en cuanto a su alcance, ya que los trabajadores rurales y los precarios no estaban cubiertos y resultaba evidente una alta evasión de los trabajadores autónomos. De allí que calificáramos al sistema como de “universalismo restringido”. Este sistema se articuló además en torno a la provisión de servicios básicos universales –principalmente educación, salud y fondos de alimentación y vivienda– por parte del Estado. Se trataba de un régimen de protección social basado en el principio de la solidaridad intra e intergeneracional, con tendencia generalista, un grado considerable de desmercantilización de los servicios y prestaciones de carácter integral. El gasto público social era elevado en relación al PIB, ubicándose entre los primeros puestos de la región latinoamericana.

A partir de mediados de los setenta y especialmente durante los noventa, la situación se modifica por la implementación de políticas económicas de corte neoliberal. A grandes rasgos podemos hablar de dos ejes que alteraron sustancialmente la provisión de la protección social: (1) un gran impacto se produjo a partir de la precarización de las relaciones laborales, lo que terminó impactando sobre la protección que recibían los ciudadanos a través del régimen de seguridad social de carácter contributivo. A esto se suma (2) la reforma previsional, la reforma del sistema de salud y la descentralización del sistema educativo. En particular pero con efecto general, se produjo un giro hacia formas de gestión individual de los riesgos sociales, rompiendo con el principio de solidaridad intra e intergeneracional de la etapa anterior. Predominó la idea de focalizar las políticas sociales en torno a la atención de las necesidades básicas de los sectores más vulnerables, la disminución de la cobertura y la desmejora en la calidad de los servicios básicos prestados. Como era de esperar, la reorientación del régimen de protección social tuvo su correlato en la evolución del gasto público social, tanto en lo que hace a su magnitud como composición.

Siguiendo los cambios a nivel regional, surge también para el caso argentino –del 2003 para acá– un nuevo debate acerca del rol y la articulación del Estado no sólo como generador de empleo sino también como agente esencial en la provisión de bienes y servicios básicos para la población, en un claro y decidido incremento de la intervención estatal orientada a satisfacer demandas sociales, particularmente extendidas a partir de la crisis de comienzo de la década. Este fenómeno puede apreciarse claramente en la etapa de recuperación posterior a la crisis de 2001-2002 con la centralidad que vuelve a ganar el empleo como tractor de la inclusión social y dador de derechos sociales. Por otra parte, respondiendo al rol más protagónico del Estado, se observan iniciativas orientadas a mejorar el sistema de protección social, lo que se cristaliza en cuatro esferas: transferencia de ingresos de carácter no contributivo, régimen previsional, salud y educación.

En lo que resta del artículo analizaremos ambos canales, el laboral y el de protección social, los cuales fueron centrales para explicar las mejoras en la situación social.

El canal de empleo

Las transformaciones en el mundo laboral que se verificaron en nuestro país son el resultado de un esquema de políticas basadas en un modelo de crecimiento socialmente inclusivo. Sus componentes macro y mesoeconómicos han sido extensamente analizados y exceden el objetivo de estas notas. Nos proponemos a modo sintético destacar las políticas laborales implementadas, y profundizadas a lo largo de estos años, que contribuyeron a esa transformación. Los cambios en el régimen laboral que se implementan a partir del 2003 se centran en tres pilares: recuperación de las instituciones de trabajo, políticas de ingresos y políticas de empleo.

Por un lado, se avanzó en la generación de un marco institucional con eje en los derechos laborales, en la recuperación de la inspección del trabajo y en el combate contra la informalidad. Por otro lado, se recuperaron instituciones que resultaron claves para la dinámica salarial: el Salario Mínimo Vital y Móvil y los acuerdos salariales. Asímismo, se dio un impulso sin precedente al diálogo social en distintas instancias y en especial a la negociación colectiva. Esta ha transitado en estos años una trayectoria inédita en términos históricos: en comparación con cualquier otra época, el período que se prolonga entre 2003 y 2012 es el que registra la mayor cantidad de acuerdos y convenios colectivos anuales, el que presenta una mayor continuidad en las negociaciones entre sindicatos y empleadores de las diversas actividades, ramas y empresas, y el de mayor cantidad de trabajadores cubiertos por convenios colectivos.

Al mismo tiempo se transitó una trayectoria de transformación de las políticas de empleo que habían tenido un carácter más asistencialista, i.e.: el Plan Jefes de Hogar implementado como una respuesta a la crítica situación imperante en 2002, mutó hacia esquemas que aseguraran no sólo una transferencia monetaria sino el acceso a otros servicios de formación, intermediación laboral, etc. El objetivo ha sido lograr la inclusión social a través de la generación de trabajo decente con la consecuente ampliación de derechos que esto significa.

Por otro lado, cabe destacar que desde la irrupción de la crisis financiera global del 2008-2009 y su transformación en recesión generalizada a escala mundial en los años posteriores, se continuó privilegiando en los distintos programas y políticas, implementadas ad hoc, el empleo y los ingresos de la población. Evaluaciones de impacto que se han realizado en el Ministerio de Trabajo permiten destacar la importancia que tuvieron en el mantenimiento del empleo la utilización del Programa de Reconversión Productiva (REPRO), la reducción temporal de las contribuciones a la seguridad social para nuevos trabajadores, así como las estrategias para amortiguar el impacto sobre el empleo resultado del acuerdo entre empresarios y trabajadores en distintas instancias de diálogo contempladas en la negociación colectiva.

Los resultados de este conjunto de políticas han sido muy relevantes. Seleccionamos sólo algunos de los indicadores más paradigmáticos que permiten reflejarlos. La tasa de desempleo ha registrado una reducción sostenida –a pesar del leve crecimiento que evidenció en 2009 y en 2012– alcanzando un valor de 6,9% en el cuarto trimestre de 2012. El nivel más bajo desde 1993. Asimismo, resalta el incremento sostenido que ha tenido el empleo formal (asalariados e independientes registrados en la seguridad social) desde el 2003. En 2012 el número de trabajadores formales era un 59% superior al evidenciado en 1998, máximo nivel alcanzado en los noventa, y 86% superior al que se registraba en la crisis de 2001/2.


Fuente: MTEySS, con la base de SIPA y Secretaría de Seguridad Social

Acompañando el ritmo de crecimiento del empleo formal se fueron logrando importantes ganancias salariales, las cuales estuvieron fuertemente incentivadas por la política salarial y la negociación colectiva. Esas mejoras en el empleo y los salarios son el principal factor de inclusión social por el impacto diferencial que han tenido en el crecimiento de los ingresos de los sectores con menores ingresos.

El Gráfico 2 muestra cómo varía el promedio de la participación de los ingresos que provienen del trabajo registrado en el total del ingreso familiar según la posición en la distribución de los ingresos familiares. Es un indicador relativo que mide el cambio en esta fuente de ingreso respecto del resto de las fuentes de ingreso que perciben los hogares (empleo no registrado, transferencias de ingreso por política social o jubilaciones y pensiones u otras fuentes). Los datos sugieren que, entre los deciles de menor ingreso, los ingresos provenientes del trabajo registrado han tenido un crecimiento significativamente mayor que el resto de las fuentes de ingreso.

No obstante estos avances, uno de los desafíos más importantes sigue siendo la alta incidencia del empleo no registrado, aun cuando se ha reducido significativamente desde fines de 2003. En ese año la tasa de empleo no registrado se encontraba cerca del 50% mientras que en el tercer trimestre de 2012 es de 35,5%, porcentaje que aún es elevado. Es importante tener en cuenta que este es un colectivo sumamente heterogéneo.

Encuestas realizadas por el Ministerio de Trabajo muestran que un 29% de los asalariados no registrados se desempeñan en unidades productivas formales (con alguno de sus trabajadores registrados); un 41% lo hacen en unidades productivas informales (con todos sus trabajadores en esa condición) y un 30% se desempeña en hogares, en especial en el trabajo doméstico.

La heterogeneidad de la informalidad requiere cada vez más de políticas muy específicas para combatirla. Las distintas estrategias que el Ministerio de Trabajo ha venido desarrollando y que prevé profundizar se orientan a contemplar esa diversidad de situaciones: el Plan Nacional de Regulación del Trabajo, la simplificación de la inscripción de los trabajadores, los incentivos temporales para la contratación de nuevos trabajadores para las empresas pequeñas y medianas, figuran entre las más importantes. Asimismo, se ha puesto en marcha otro conjunto de iniciativas asociadas a la extensión de derechos a colectivos vulnerables de alta informalidad como son el empleo rural y el trabajo en casas particulares. Por último, se continúa avanzando en el desarrollo de nuevas herramientas para mejorar la acción de inspección, a través del uso de sistemas informáticos más inteligentes para generar mayor difusión y menor impunidad en las empresas que incumplan con la normativa laboral.

Avances hacia un sistema integral de protección social

Se han producido avances muy relevantes en las políticas de protección social. Por un lado, la fuerte generación de empleo registrado permitió extender a más trabajadores la percepción del conjunto de prestaciones del sistema de seguridad social contributivo, que incluye el acceso al sistema jubilatorio, a asignaciones familiares, a una cobertura de salud, etc. Asimismo, la mayor cantidad de aportes y contribuciones fortalece la sostenibilidad de los recursos del sistema de seguridad social.

Por otro lado, se implementaron distintas políticas de inclusión para colectivos vulnerables no cubiertos por el sistema tradicional. Se destaca en este respecto:
* La incorporación al sistema jubilatorio de los adultos mayores excluidos del sistema previsional a través del Plan de Inclusión Previsional (también denominado moratoria previsional) que incorporó a más de 2,5 millones de personas. Ello implicó un incremento de la cobertura de las personas en edad de jubilarse desde un 61% en 2001 a cerca de un 90% en 2011. Lo que resulta a su vez muy relevante es que los ingresos por jubilaciones y pensiones han, sobre todo, ganado importancia en términos relativos en los ingresos de las familias de deciles bajos y medios, como se observa en el Gráfico 3.

* La ampliación del sistema de protección social para los hogares con menores que no estaban cubiertos por el régimen contributivo mediante la implementación en diciembre de 2009 de la Asignación Universal por Hijo (AUH). Esta asignación no sólo cubre a los menores sino también a los discapacitados y a las mujeres embarazadas a partir del tercer mes de gestación. En la actualidad están cubiertos por la AUH más de 3,5 millones de menores de 18 años. Las asignaciones familiares contributivas han tenido también un crecimiento importante gracias a la generación de empleo ya señalada. Ambas estrategias permitieron que aproximadamente el 80% de los menores del país se encuentren protegidos.

* El escalamiento de los programas sociales orientados a atender las necesidades materiales y de otro tipo de las familias más vulnerables. A modo de ejemplo, se dio un impulso importante a las pensiones no contributivas, en especial a las de madres de más de 7 hijos o las dirigidas a las personas con alguna discapacidad; a los programas alimentarios (nacionales y provinciales); al desarrollo de la economía social; a los microcréditos.

Además de la expansión de la cobertura se implementó de hecho una activa política de ingresos en los distintos componentes de la protección social. Los montos de las transferencias crecieron considerablemente y en particular lo hicieron los mínimos (haber mínimo jubilatorio, asignación familiar para los tramos de menores ingresos, AUH, etc.).

La contribución a la reducción de la desigualdad y el resto de los indicadores sociales provienen de este canal de las transferencias no contributivas (AUH y pensiones no contributivas), las cuales se encuentran fuertemente concentradas en los menores tramos de la distribución. Según datos de la Encuesta Nacional de Protección Social, el componente no contributivo aporta, en promedio, más de un 20% del ingreso total de los hogares del primer quintil, mientras que sólo explica el 6% del ingreso promedio de todos los hogares.

También aquí se registran desafíos para el mediano plazo. Entre los más relevantes parecería necesario avanzar hacia una mayor articulación entre los componentes contributivos y no contributivos, lo cual exige, entre otras cosas, combinar exigencias de financiamiento, cobertura y solidaridad. Por otro lado, en un plazo no muy largo, un conjunto importante de los adultos que hoy tienen más de 50 años se encontrarán con dificultades para el cumplimiento de los requisitos jubilatorios del sistema contributivo.

Décadas de precarización laboral seguirán teniendo impacto en el acceso al sistema jubilatorio, al menos en los próximos años. Por último, respecto de los menores de 18 años y bajo la normativa actual, todavía podría ampliarse la cobertura ya que un porcentaje cercano al 10% de los menores aún no recibe beneficios como la AUH.

Reflexiones finales

En el caso argentino, es claro que la mejora en los indicadores sociales se explica principalmente por los avances del mercado de trabajo, mientras que las políticas de protección social son un complemento esencial. El sostenimiento de esta dinámica implica otros desafíos, además de los ya mencionados.

El propio devenir de un mundo cargado de incertidumbres y donde no se conoce ni la magnitud ni la dirección de las transformaciones, constituye un reto enorme que no es exclusivo de nuestro país. Aun cuando se ha recuperado el margen de maniobra para hacer políticas o desarrollar instrumentos propios, la incertidumbre, la volatilidad de los flujos financieros, el devenir de los precios de las materias primas así como la situación de nuestros principales socios comerciales pueden poner a prueba el sostenimiento del crecimiento económico y la generación de empleo.

Asimismo, aun con todos los avances que ha experimentado la economía argentina, subsisten diversos problemas estructurales y no pueden ser resueltos en pocos años. Es necesario avanzar hacia una mayor competitividad de la economía que no sólo descanse en los factores de precios y costos sino en una transformación de la estructura productiva con mayor innovación y productividad, que no impliquen pérdidas de empleo ni de ingresos.

Por último, cabe mencionar que si bien a lo largo de este período la Argentina avanzó en la reconstrucción y ampliación de su sistema de protección social, aún resulta insuficiente para alcanzar un sistema integrado y articulado de protección social.

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Pobreza y políticas sociales en la Argentina, 1854-1955
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¿Cuántos son los pobres? Contribuciones a la historia de su definición estadística en la Argentina de los años ochenta
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Seguridad social y condiciones de vida: la protección social en la Argentina entre 2002 y 2012
Emilia Roca
Políticas de protección social y su impacto en la reducción de la pobreza en la Argentina 2003-2012
Héctor Palomino
Informalidad laboral y desigualdad en la Argentina hoy
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