Políticas de protección social y su impacto en la reducción de la pobreza en la Argentina 2003-2012

Políticas de protección social y su impacto en la reducción de la pobreza en la Argentina 2003-2012

Por Emilia Roca

Desde 2003 el gobierno nacional viene desarrollando una serie de políticas que, tendientes a eliminar la pobreza y la indigencia, permitieron la incorporación de vastos sectores de la población que habían quedado excluidos del sistema de seguridad social. A continuación, una detallada descripción de las mismas.
 
Licenciada en Economía Política de la UBA. Subsecretaria de Políticas de Seguridad Social, Secretaría de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social


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La pobreza es considerada una problemática social de múltiples causas o un concepto de carácter multidimensional. En general, la forma más habitual de abordar este fenómeno es a partir de una de sus dimensiones: aquella referida a los ingresos. En este sentido, suele hablarse de la pobreza originada por la falta o escasez de los ingresos de los hogares respecto del costo de una canasta básica de alimentos (indicador de indigencia) o para adquirir una canasta de bienes alimenticios y otros necesarios para vivir (como vivienda, vestimenta, servicios básicos, transporte, salud, etc.). Este modo de abordar, medir y evaluar a la pobreza presenta ventajas, porque a partir de ciertos criterios metodológicos se pueden analizar y estimar la situación de pobreza e indigencia a partir de información proveniente de encuestas a los hogares (como la Encuesta Permanente de Hogares en Argentina) y además permite realizar comparaciones de la situación entre diversos países y/o regiones. Al mismo tiempo presenta restricciones o limitaciones para conocer toda la complejidad de la situación de la pobreza desde una perspectiva más amplia, como por ejemplo podría obtenerse a partir de abordajes de carácter cualitativo al indagar por el acceso a otro tipo de bienes y valores socialmente incorporados, o incluso a la propia valoración que realiza el individuo acerca de su propia situación. Este otro método es el referido a las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que hace referencia al acceso a bienes básicos como la vivienda, el agua potable, la educación de jefa/e de hogar o, entre otras, a la situación de escolarización de los niños y niñas del hogar (esta metodología está básicamente referida a variables que están incorporadas en los censos de población). A pesar de ser tal vez redundantes estas aclaraciones, consideramos que son necesarias en la medida que en este artículo haremos referencia exclusivamente a la pobreza por ingresos y al impacto que sobre la pobreza e indigencia y en la distribución del ingreso tuvieron las políticas de protección social encaradas desde el 2003 por los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández.

Hablaremos de las políticas de protección social –un concepto más amplio que el de seguridad social– porque se desarrollaron una serie de políticas públicas tendientes a incorporar a vastos sectores de la población que habían quedado excluidos del sistema de seguridad social. Asimismo, es importante señalar que las mejoras en las condiciones de vida de la población se debieron a los importantes efectos conseguidos por el modelo de desarrollo adoptado por los citados gobiernos, basado en la reindustrialización, el mercado interno y la inclusión social. Modelo que alcanzó un crecimiento económico de los más altos de los últimos 40 años, y que fue acompañado a su vez por un crecimiento sustantivo del empleo.

Políticas de protección social y su impacto en la pobreza y la distribución del ingreso

Los profundos cambios en el modelo económico a partir de la instrumentación de políticas macroeconómicas tendientes a recuperar el crecimiento económico global, recuperando al sector industrial en particular –y a los sectores productivos en general– y al mercado interno como soporte del crecimiento económico, acompañados por un fuerte crecimiento del empleo y por la inclusión social, fueron determinantes en la evolución económica y social de la Argentina a partir del 2002/3.

Se podría mencionar como paradigma de inclusión social el crecimiento del empleo que acompañó el crecimiento económico argentino entre el 2003 y el 2012.

Como sostenemos que el problema de los ingresos está en la base de las condiciones de pobreza, el acceso a un empleo constituye un pilar fundamental para reducir dicho flagelo y mejorar las condiciones de vida de la población en general y específicamente de la más vulnerable. Sólo mencionaremos que entre los años 2003 y 2012 se crearon más de 5 millones de puestos de trabajo. De estos, más del 60% fueron puestos de trabajo protegidos por la seguridad social, es decir, registrados en el sistema, con mejoras en los salarios a partir de la generalización de la negociación colectiva, con acceso a una obra social y otros beneficios del sistema laboral. Esta cifra es la más importante que se registra desde 1974. En efecto, la cantidad de trabajadores que hoy tienen un trabajo registrado, es decir, en el marco de la normativa laboral y previsional y con protección social, es la más alta de los últimos 38 años y es un 92% superior respecto de las personas que estaban en esta condición en el año 2003. En este sentido, la tasa de empleo no registrado se redujo a un tercio de los trabajadores asalariados, porcentaje que en 2003 alcanzaba al 50%. Por su parte, el incremento del salario mínimo en cerca de un 1.300% permitió, al mismo tiempo, la recuperación de los ingresos de los empleos precarios o informales. La creación de empleo redundó en un descenso nunca visto en la historia reciente de la tasa de desocupación, que alcanzó al 6,9% en el cuarto trimestre de 2012, una de las más bajas desde 1992.

Estos no fueron los únicos logros. Se pusieron en marcha otras políticas de inclusión entre las que queremos señalar, en primer lugar, la Asignación Universal por Hijo (AUH), puesta en vigencia en octubre del 2009. Esta política se destaca tanto por la población objetivo –los niños/as y adolescentes (hasta 18 años) sin cobertura del sistema de asignaciones familiares–, como por las características de los hogares a los que está dirigida. En este sentido, es importante destacar que la AUH fue incluida en el sistema de Asignaciones Familiares (ley 24.714) como un subsistema no contributivo para los hijos/as de trabajadores informales, desocupados y a otros colectivos vulnerables. Su cobertura alcanza a 3,5 millones de niños/as y a más de 1,8 millones de hogares.

Es importante señalar que todas estas políticas tuvieron un fuerte impacto en la reducción de la pobreza y la indigencia. Entre 2003 y 2012, la pobreza se redujo entre un 88% y 60%, según las diferentes hipótesis de evolución de los precios (por un lado las cifras oficiales del INDEC y por otro mediante el IPC de 9 provincias calculado por CIFRA). Esto muestra que la tendencia general de los efectos de la “nueva macroeconomía” y las políticas sociales que la acompañaron permitieron reducir en más de dos tercios, como mínimo, la pobreza en la Argentina.

Los datos de los efectos que tuvieron en particular las políticas de protección social son elocuentes. La pobreza de los niños/as y adolescentes, en el mismo periodo, se redujo entre un 80% y más del 50%, de acuerdo a los índices de precios que se utilicen. Tomando en cuenta los efectos que se pueden asignar a la puesta en marcha de la AUH, entre el segundo trimestre de 2009, año en que se puso en marcha el programa, y el segundo trimestre del 2012, la pobreza se redujo en más del 50% en un caso y en más del 20% en el otro. Debemos hacer una aclaración: la disponibilidad de los microdatos de la EPH sólo llega al segundo trimestre del 2012, es decir, no incluye el incremento que se estableció a partir de septiembre de 2012 y que elevó el monto de la AUH a $ 340 por niño/a. Entre los valores iniciales de la AUH, $ 180 noviembre del 2009 y los mencionados $ 340, las prestaciones por este concepto se incrementaron en un 90%, valor superior a los índices de precios alternativos que pueden tomarse en cuenta para el mismo período. En cuanto a la indigencia, es decir, la cantidad de niños en hogares indigentes que define a la pobreza extrema en términos de ingreso, se redujo entre 2003 y 2012 entre un 95% y un 80% según índices de precios alternativos que se utilicen. Si se miden los efectos sobre la población de menores, en el período que va entre la promulgación del decreto 1609/09 de implementación de la AUH y el 2012, estos oscilan entre un 73% y un 55%. Es decir que de la reducción estimada entre los años 2003-2012 alrededor del 70% se explica por lo sucedido entre el 2009 y 2012.

Es, por lo tanto, innegable el efecto positivo sobre la pobreza y la indigencia que tuvieron las políticas de inclusión social llevadas a cabo en el período estudiado, y en especial la AUH. Este efecto positivo se expresa más intensamente cuando se estima el efecto sobre la indigencia en los hogares que reciben la AUH. De hecho, la proporción en el efecto total de los años 2009-2012 para estos hogares en particular se incrementa entre más del 80% y el 54%, según, otra vez, la evolución de precios que se considere. Es decir que en la reducción de la pobreza en población de niños/as y adolescentes de la última década, entre 88% y 84% se explica por el período 2009/2012.

Los datos analizados ponen en cuestión el supuesto amesetamiento de los efectos positivos de las políticas que se impulsaron posteriormente al 2007. Estos comentarios tienen sólo como fin poner en consideración los avances en materia de protección social llevados adelante por los gobiernos de Néstor Kirchner y, en especial, las medidas adoptadas durante el mandato de Cristina Fernández de Kirchner. Este período se caracterizó por la reformas estructurales más significativas de la última década, como fueron la recuperación del sistema previsional como sistema público de reparto (Sistema Integrado Previsional Argentino –SIPA–, ley 26.425). A partir de los ahorros acumulados en las cuentas individuales que estaban en manos de las AFJP desde 1994, se constituyó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Sistema de Seguridad Social (estas administradoras de fondos de pensión se habían apropiado de los ahorros de los trabajadores mediante un perverso sistema de renta financiera, aprovechando además el endeudamiento permanente del Estado argentino con los bancos y otros grupos económicos). La recuperación de los aportes y contribuciones al sistema público y la creación del FGS permitieron avanzar en una serie de políticas públicas de apoyo a las actividades productivas, a la vivienda, etc. Asimismo, debe señalarse la incorporación al sistema de personas adultas mayores hasta el momento sin posibilidad de jubilarse (más de 2,5 millones de personas). Este incremento en el número de beneficiarios permite lograr que más del 93% de la población adulta mayor en la Argentina esté cubierta (dato que surge de comparar los Censos de Población 2001/2010). Este porcentaje, cabe destacarse, es el mayor de América latina.

Es en el campo de la seguridad social donde más claramente se observa la selección de políticas públicas que tiene como meta u objetivo la inclusión de sectores sociales excluidos durante largos años en la Argentina y, por consiguiente, la ampliación de derechos a dichas poblaciones. Por ejemplo, se sancionó también la ley 26.417 (marzo de 2009), que otorga una movilidad bianual (marzo y septiembre de cada año) a los haberes jubilatorios mediante una fórmula de ajuste que combina la evolución salarial y la recaudación de impuestos destinados al sistema. Esta medida permitió desde su promulgación un incremento de los haberes medio y mínimos en un 214%, superior a la evolución de cualquier índice de precios que se considere.

El otro aspecto que es necesario resaltar es el referido al avance de la Argentina en términos de desigualdad en esta última década. Los indicadores de desigualdad que habitualmente se consideran para evaluar los efectos distributivos de las políticas públicas son el índice de Gini y la relación entre los ingresos medios del decil más alto y del decil más bajo. En cuanto al coeficiente de Gini, este bajó entre el 2003 y el 2012 del 0,53 al 0,43, es decir, casi un 18%. Debe señalarse que es una de las reducciones más importantes de la historia reciente y una de las más significativas entre los países de América latina (según datos publicados en el Panorama Social de América Latina 2012, de la CEPAL). En cuanto al segundo de los indicadores, la relación entre el ingreso promedio del decil más alto y el ingreso promedio del decil más bajo, este se redujo de 33,5 a 17,5 veces. Esto quiere decir que en el 2003 el ingreso medio de los hogares de más altos ingresos representaba más de treinta y tres veces el ingreso medio de los hogares de ingresos más bajos. Esta relación bajó a casi la mitad desde entonces.

Estas mejoras no son puro artilugio metodológico, sino el efecto de inclusión más importante que vivió la Argentina desde los años del primer peronismo. Es producto de la creación de empleos de forma incomparable con cualquier momento histórico anterior, incluso de empleo registrado que se incrementó un 78%, incorporando a más de 4 millones de trabajadores al sistema de seguridad social, que pasó de 5,1 millones a 9,1 millones de aportantes. Estos datos surgen de las declaraciones juradas de aportes y contribuciones patronales al sistema de seguridad social presentadas por los empleadores con respecto a sus trabajadores en relación de dependencia.

Por otra parte, y como ya se mencionó, a partir del 2006 se incorporaron más de 2,5 millones de nuevos jubilados, mediante una moratoria previsional o Plan de Inclusión Previsional que se puso en marcha en ese año. También tuvo un significativo impacto en la cobertura del sistema la incorporación de más de un millón de personas, entre 2003 y 2012, al sistema de Pensiones No Contributivas (PNC), básicamente a través de los beneficios por vejez, invalidez y madres de 7 o más hijos. Estos avances en la incorporación de adultos mayores determinaron, como ya se mencionó, que el 93% de los adultos mayores esté cubierto por el sistema de protección social.

Estas políticas de inclusión favorecieron a los sectores más vulnerables y regiones más pobres del país. En efecto, en los dos deciles más bajos de la distribución del ingreso los perceptores de jubilación casi se duplicaron, y las provincias más favorecidas fueron las del NEA y NOA. Conjuntamente con las mencionadas incorporaciones de adultos mayores al sistema jubilatorio, influyen también en la mejora de bienestar de los hogares los aumentos de los haberes jubilatorios automáticos fijados por ley. Entre las medidas que más contribuyeron a estas mejoras sustantivas en la reducción de la desigualdad, o mejor dicho en el logro de una sociedad más justa, sin duda la principal es la implementación de la AUH, que por naturaleza y diseño llegó a los sectores más vulnerables de la sociedad. Esta medida significó, como ya se mencionó, la incorporación de 3,5 millones de niños/as y adolescentes y cerca de 1,8 millón de hogares al sistema de seguridad social. Con la correspondiente obligación por parte de los responsables adultos, madres y/o padres de incluir en el sistema educativo y en el control de la salud a los niños. En la actualidad el 83% de los menores de 18 años está cubierto por el sistema de protección social, mientras que en 1997 sólo lo estaba el 37%. Todos estos elementos confluyeron a mejorar los indicadores de pobreza y distribución del ingreso en la Argentina.

En este sentido, vale señalar que estudios recientes muestran el efecto o el impacto que sobre la reducción de la desigualdad tuvieron las diferentes políticas del modelo actual de crecimiento con inclusión social. En efecto, en un estudio elaborado por Soledad Villafañe para el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se desagregan los eventos que explican la dinámica de la desigualdad en varios períodos de tiempo. Así, entre 2002/03 son las transferencias de ingresos del Estado –59%– las que explican la reducción del índice de Gini en un 4%. Esta importancia sustantiva de las transferencias del Estado estaría básicamente explicada por el Plan Jefes/as de Hogar Desocupados (PJJHD), que había cumplido un importante rol estabilizador a la salida de la crisis del 2001. Ya avanzada la implementación del modelo productivo, de centralidad del mercado interno y de inclusión social, fue el incremento del empleo registrado lo que explica más del 56% de la reducción del coeficiente de Gini (en 2004/08), que había sido de un 14%. Esto significa que se mejoraba de forma sustantiva la desigualdad de los ingresos de las personas a partir de la generación de empleo y en especial empleo registrado o decente, siguiendo el concepto de la OIT. Al mismo tiempo, comenzaban a pesar en la reducción de la desigualdad las transferencias por jubilaciones y pensiones, que explican un 22% de la caída del coeficiente de Gini. En particular, a partir del 2009/10 comienzan a tomar relevancia en la caída de dicho coeficiente las jubilaciones y pensiones, así como también otras transferencias del Estado, en especial la implementación de la AUH. En efecto, las primeras explican un 47% de la reducción que había alcanzado el coeficiente, 4% adicional, y un 19% era debido a las transferencias del Estado, especialmente a partir de la puesta en marcha de la AUH.

Estas notas ponen de relieve básicamente la voluntad política de los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Kirchner en lograr una sociedad y una economía más justa y equitativa, mediante la consigna de crecimiento económico con incremento del empleo y la inclusión de los sectores más vulnerables y castigados de la población. Estas metas como marco soporte de un crecimiento virtuoso, con más mercado interno, más empleo y mejor distribución del ingreso.

Conclusiones

La idea de este trabajo es mostrar de forma resumida los factores que permitieron a la Argentina superar y relanzar su economía basada en el mercado interno y la recuperación del rol de Estado en la misma, y al mismo tiempo lograr una masiva incorporación de sectores sociales y grupos de la población más vulnerable, que habían sido olvidados por las políticas neoliberales desde mediados de los años ’70. Además, señalar brevemente que la lucha contra la pobreza no debe acotarse a las políticas focalizadas, sino tener como objetivo central del crecimiento de la economía la generación de empleo, especialmente empleo formal o registrado, que al decir de la presidenta Cristina Fernández constituye la mejor política social y por lo tanto la manera más eficiente de luchar contra la pobreza y la exclusión.

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Pobreza y políticas sociales en la Argentina, 1854-1955
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¿Cuántos son los pobres? Contribuciones a la historia de su definición estadística en la Argentina de los años ochenta
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El empleo y la distribución del ingreso en debate
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Seguridad social y condiciones de vida: la protección social en la Argentina entre 2002 y 2012
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Políticas de protección social y su impacto en la reducción de la pobreza en la Argentina 2003-2012
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