Pobreza y políticas sociales en la Argentina, 1854-1955

Pobreza y políticas sociales en la Argentina, 1854-1955

Por José Luis Moreno

Un recorrido por la historia de las políticas sociales en nuestro país, desde las iniciativas de Rivadavia hasta el primer gobierno de Perón. El rol del Estado en la salud, la educación, la vivienda y el trabajo. Los aportes de la inmigración y de los sindicatos.
 
Profesor Consulto, FFyL-UBA, Investigador principal CONICET e Instituto Ravignani (UBA-CONICET).


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Durante casi un siglo, es decir desde 1852 hasta 1947, la Sociedad de Beneficencia de la Capital (SB) fue la institución por excelencia de la política social argentina. La SB había sido fundada por Bernardino Rivadavia en 1823 para administrar los establecimientos asistenciales, algunos provenientes del período colonial. Ellos eran el Colegio de Niñas Huérfanas, la Casa de Niños Expósitos, el Hospital de Mujeres y varias escuelas para niñas en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires. La medida de Rivadavia fue revolucionaria en dos sentidos. Primero, el Estado aún no totalmente cristalizado disponía los recursos económicos. Segundo, la administración de los mismos quedaba en manos de las damas elegidas para ese fin. Ellas le debían rendir cada año los gastos efectuados.

Dominó, con sus instituciones asistenciales, el vacío que en parte el Estado nacional dejó durante buena parte de la historia nacional. Renació después de la caída de Rosas y se disolvió durante el primer gobierno de Perón, en 1947.

Las damas, además, habrían de proveer fondos de origen privado, colectas, donaciones, legados, limosnas, cuya finalidad sería establecida por la mencionada comisión. Hasta el año 1930 aproximadamente, más del 80% de los recursos provinieron de las arcas oficiales, primero del Estado de la ciudad de Buenos Aires y después del erario público nacional.

Las acciones de la SB estaban dirigidas claramente a los “pobres, míseros o proletarios”. De ese modo inorgánico e indirecto, el Estado se hacía cargo de los pobres y los marginales. También, la SB tuvo un fuerte control de la educación en Buenos Aires hasta que finalmente se sancionó la ley de educación universal, laica y gratuita Nº 1.420 en el año 1884, quedando la educación primaria en manos del Estado.

Hacia 1870, aproximadamente, el higienismo social o simplemente higienismo, derivado del positivismo en boga, hizo su irrupción en la medicina y en las ideas. Médicos de renombre como José María Ramos Mejía y un grupo relativamente pequeño de profesionales tuvieron una fuerte participación en la construcción ideológica de la política asistencial, arma científica de las elites en el poder. Este grupo le otorgó un estilo y un rol técnico a la política asistencial transformando a la medicina en una herramienta que contuviera a los poderes “perniciosos” de esas muchedumbres pordioseras, hambrientas y potencialmente peligrosas. A partir de estas ideas, las disciplinas médicas se concibieron así para garantizar el poder del Estado, controlando el cuerpo y la mente de los individuos, en particular en las ciudades, en las cuales, según estas doctrinas, los individuos estaban más expuestos a las “patologías sociales”. La influencia sobre la SB fue decisiva, contribuyendo a justificar “científicamente” el control sobre los individuos internados en los establecimientos a su cargo.

Entre 1880 y 1930 ingresaron al país alrededor de cuatro millones de inmigrantes provenientes de distintos lugares de Europa: italianos y españoles, los más numerosos en ese orden. Al notable impulso migratorio se agregó el natural crecimiento vegetativo impulsado por una nupcialidad enriquecida por la presencia de inmigrantes jóvenes en edad conyugal. A partir del proceso migratorio se gestaron los primeros pasos de las organizaciones sindicales y de las organizaciones políticas como el anarquismo y el socialismo. Las elites temían perder el control ante tamaño crecimiento de los sectores populares. Asomó entonces el tema de la “cuestión social” y de las luchas obreras debido a las duras condiciones laborales o a las interminables horas de trabajo. Además, debido al incremento de la mano de obra femenina y de los niños, el trabajo de las mujeres y de los infantes constituyó una parte importante de la cuestión social.

En cuanto a la vivienda, se erigía el conventillo, casa de inquilinato colectiva de los pobres y de los inmigrantes, de una sola habitación y baño –cuando lo tenía– en el fondo de la construcción. La mayor parte de los conventillos disponía de uno o dos baños, algunos sin duchas. En el año 1904 el Censo de la Capital Federal da fe de la existencia de 2.462 conventillos, de los cuales el 23% no tenía baños de ninguna clase, el 18% tenía uno solo y el 56% tenía dos. Hacia 1914, a cuatro años de la celebración del Centenario, alrededor del 61% de la población –según nuestras estimaciones– vivía en conventillos o en casas precarias, sólo el 39% restante residía en casas en “altura” (departamentos) o en casas de material. De la Argentina del fasto, de la elegancia, de la opulencia, ostentados en la celebración del Centenario, no emergía una política destinada a aliviar la pesada y humilde vida cotidiana de la mayoría, es decir, de los trabajadores que, con su trabajo, enriquecían el país y la elite.

Todos los habitantes de la ciudad de Buenos Aires gozaban de servicios de salud administrados por la SB que eran gratuitos. Además, desde 1890 funcionaba la Asistencia Pública, que era una repartición municipal y que tenía como misión la asistencia a “los pobres de solemnidad”, tal como se denominaba en el período colonial a los pobres de nacimiento, domiciliados en la Capital. Como puede comprobarse, todavía se mencionaba a los pobres a la vieja usanza colonial. La Asistencia Pública se ocupaba de la asistencia hospitalaria, de la profilaxis de las enfermedades infecto-contagiosas, de las vacunaciones y de otros servicios sanitarios.

Con el ingreso de extranjeros y el crecimiento de la población mencionada se creó una fuerte demanda que fue parcialmente satisfecha en los establecimientos asistenciales de la SB con el aumento de los fondos del tesoro nacional y donaciones de particulares. Las instituciones de la Sociedad de Beneficencia sumaban, ya a inicios del siglo XX, una cantidad importante de establecimientos: asilos y escuelas de huérfanas y huérfanos, Casa de Niños Expósitos, Hospital de Hombres y Hospital de Mujeres, hospitales neuropsiquiátricos de hombres y de mujeres, centros de recuperación de tuberculosos, maternidades y nuevos hospitales y otras instituciones complementarias.

A raíz de las carencias sanitarias, las asociaciones de socorros mutuos se multiplicaron, tal como había ocurrido desde la década de los años cincuenta del siglo XIX, financiadas por los propios interesados que resolvían de este modo sus necesidades. En la Capital Federal había, en 1906, 30 sociedades de socorros mutuos, en 1909 pasaron a ser 79, y 108 en 1908, con 25.258 asociados, 189.061 y 247.272, respectivamente. Estos datos nos dan una idea muy aproximada de las carencias en el plano asistencial.

La expansión del comercio exterior e interior y el aumento general de la riqueza, el aumento de las actividades estatales, la construcción de obras públicas, particularmente de los ferrocarriles y, desde fines del siglo XIX, el desarrollo de la industria, fueron actividades que absorbieron la mano de obra, mayormente extranjera, localizada en las ciudades, dado que la región pampeana desde comienzos del siglo XX no absorbía mano de obra rural.

Un mercado interno creciente fue suficiente impulso para que cierta industria manufacturera emergiera, a pesar del fuerte peso de las importaciones, y de la casi inexistencia de restricciones aduaneras a los productos importados, sobre todo de varios productos alimenticios y de uso doméstico. A la sombra de los conflictos entre trabajadores y empresarios, y de un Estado que intervenía lo menos posible, se forjaron las principales uniones de trabajadores o sindicatos destinados a agruparlos y representarlos frente al sector patronal.

Los problemas sociales fueron objeto de propuestas de regulación o eliminación por parte de los socialistas y de lucha por otros activistas como los anarquistas, sin que el Estado tomara cartas en el asunto. Cuando se trató de conflictos serios el Estado expulsó a los extranjeros “indeseados”, aplicando la denominada “ley de residencia”.

Con la llamada Ley Sáenz Peña en 1912 se iniciaba una nueva etapa política en el país con el voto universal de los varones nativos (se excluyó a las mujeres y a los extranjeros). Se dejaba atrás un sistema restrictivo, el del “fraude patriótico”, y un período de peligrosa conflictividad social, expresada en la febril actividad del anarquismo, el socialismo y el sindicalismo que comenzaba a pujar entre ambos movimientos, huelgas y demandas laborales y sociales. Los gobiernos radicales estuvieron más preocupados en llevar hasta las últimas consecuencias las prácticas democráticas, borradas por los gobiernos oligárquico conservadores, que en introducir cambios sustanciales en la política económica seguida por los gobiernos de esa ideología.

El período radical, teniendo en cuenta la escasa o nula participación del Estado en regular las actividades económicas, se vio envuelto en fuertes conflictos de carácter gremial. Dos de ellos marcaron una fuerte impronta en el gobierno de Yrigoyen, paradójicamente el más “popular” de los dos gobiernos radicales. El primero de los hechos graves lo constituyó la “Semana Trágica”, y el segundo, los fusilamientos en la Patagonia, ambos con motivo de huelgas en la ciudad y en las lejanas estancias del sur, en los años 1919 y 1921, respectivamente. A pesar de todo, la conflictividad social encontró un espacio en los gobiernos radicales para negociar ciertas demandas sociales que sirvieron de base para la elaboración de una legislación laboral y de seguridad social importante. Un cuerpo de leyes que instalaron los cimientos de una construcción retomada mucho después durante el gobierno de Perón. Ellas fueron: la 10.505 (dictada en 1918) que reglamentaba el trabajo a domicilio; las leyes de reciprocidad en materia de indemnización de accidentes de trabajo con España e Italia (1921); la 11.317 (1924) que establecía las condiciones de contrato de trabajo de menores; la 11.318 (1924) prohibitiva del trabajo nocturno en las panaderías; la 11.278 (1925) que establecía la forma de pago del salario y tomaba previsiones contra el trabajo de trueque y pago con vales, y la 11.544 (1929) que limitaba a 8 y 48 horas la duración de la jornada y la semana normal de trabajo, respectivamente.

Los obreros del transporte ferroviario, utilizando su capacidad de paralizar las actividades portuarias, habían logrado una de las primeras leyes jubilatorias. Se trató de generalizar hacia otros sectores de los servicios públicos –ley 11.110 de 1920–, como los obreros del gas, luz eléctrica, de empresas telegráficas y telefónicas, etc., y más tarde la de empleados bancarios, inspirada en proyectos del poder ejecutivo, pero no tuvieron éxito parlamentario.

En el plano sanitario se había producido una disminución de la muerte por sarampión y la viruela, en cambio, la tuberculosis, sin aumentar proporcionalmente, continuaba haciendo mucho daño. Mientras tanto, la mortalidad infantil todavía seguía siendo alta como consecuencia de la incidencia de enfermedades gastrointestinales, estrechamente relacionadas con las malas condiciones de vida y una mala asistencia del menor. Pervivieron muchas enfermedades asociadas con las condiciones de vida o con pautas culturales, espacios en los cuales el Estado no hacía pie debido a la imposibilidad de eliminar la miseria estructural, único remedio para erradicarlas. Así pasaba con la tuberculosis, la sífilis, el paludismo –derrotado recién en los albores del final de la Segunda Guerra Mundial con el uso generalizado del DDT– y las enfermedades infectocontagiosas de la población infantil, expresiones disímiles pero reconocedoras de un solo patrón: la pobreza y la ignorancia.

La SB, a la cual los gobiernos radicales otorgaron todo su apoyo, manejaba instituciones importantes como el Hospital Rivadavia, entre otros, pero no fueron suficientes para satisfacer la demanda en aumento constante. De todos modos, el contraste con casi todo el interior del país era muy evidente. La excepción fue la provincia de Santa Fe: la ciudad de Rosario contaba con cinco hospitales, pero no todos en óptimas condiciones.

En la provincia de Córdoba era una entidad filantrópica, la SB de Córdoba creada en 1855, la que financiaba dos hospitales y dos asilos. De las provincias del noroeste se puede tomar la provincia de Tucumán, densamente poblada y con altos niveles de pobreza. También en esta provincia existía una SB a imagen y semejanza de la de la ciudad de Buenos Aires que desde fines del siglo XIX se hizo cargo de los hospitales y los asilos.

La crisis económica y financiera que se precipitó sobre el mundo capitalista a partir de la fuerte quiebra de Wall Street el 29 de septiembre de 1929, muy pronto se hizo presente en el país. Ella generó un malestar que finalizó con la caída de Hipólito Yrigoyen al año siguiente, dando paso a un proceso de restauración conservadora inaugurado por el general Uriburu y consolidado por el general Agustín P. Justo, hasta 1945.

El país salió de ella, después de algunos años, a costa de haber descargado sobre las espaldas de los trabajadores todo el peso de la crisis. Ello se vio reflejado en la contracción de los ingresos de los asalariados. Si bien la crisis no había generado dimensiones catastróficas de desocupación, la merma de los ingresos fue muy pronunciada. Entre desocupados y míseros se generalizaron las denominadas “ollas populares”, agrupamiento que aprovechaba la generosidad de algunos y los pequeños aportes de alimentos de los mismos trabajadores.

El perfil ocupacional del país sufrió una profunda mutación durante este período debido al aumento del trabajo industrial. La falta de recursos (divisas) para importar bienes generó una aceleración del proceso industrial, en particular de industrias denominadas livianas como la textil. Las industrias se localizaron en la región litoral, en particular Buenos Aires y Gran Buenos Aires, en Rosario y en menor medida Córdoba.

Durante este período denominado de la “década infame”, recién hacia 1936/37 recomenzaron los conflictos obreros; antes los sindicatos estuvieron controlados y paralizados. El aumento de la sindicalización y las actividades organizativas no habían logrado cambiar positivamente las condiciones laborales, y los convenios donde se fijaban las condiciones laborales eran, por lo general, papel muerto.

En el frente militar convivían diversas fracciones nacionalistas, católicas y liberales conservadoras, con dificultades notables para llevar adelante el país en el contexto de la Segunda Guerra Mundial. Estos conflictos desembocaron finalmente en la entrega del poder al general Farrell, en cuyo gobierno Perón lograría concentrar un poder basado en tres ejes: el ministerio de guerra, la vicepresidencia y el cargo de secretario de Trabajo y Previsión.

El acceso del general Perón al poder estuvo precedido de una década y media de notables cambios provocados por la crisis mundial de 1930, un período caracterizado por la ausencia de las masas populares en la construcción del destino del país. En la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, después del golpe militar de 1943, habría de emerger su emblemática figura que, entre bambalinas, fue tejiendo una amplia red con los gremios, llamada a ejercer una fuerte irradiación. Algunas de las palabras clave del gobierno que se iniciaría en 1946 después de haber triunfado en las elecciones, serían las de gobernar para el pueblo, en contraposición a la oligarquía, en defensa de los humildes y trabajadores, y en contra de los especuladores y explotadores y de los intereses asociados al imperialismo y al colonialismo. En nombre de los principios socialcristianos, aprovechó la inmejorable situación económica de la Segunda Guerra Mundial para impulsar la actividad industrial volcada al mercado interno.

En el campo social los logros más importantes fueron el derecho a un salario justo, el pago de aguinaldo, y la protección de la salud. La afiliación obligatoria y masiva de los trabajadores aseguró a estos una masa monetaria importante para su protección: hospitales, sanatorios, hoteles en lugares de veraneo, clubes o círculos recreativos surgieron a lo largo y a lo ancho de todo el país. Las afiliaciones a los sindicatos crecieron notablemente entre 1946 y 1952. En cambio, en el plano de la vejez los cambios no fueron tan notables. El avance logrado durante el peronismo no implicó una universalización del sistema, del que quedaron muchos trabajadores afuera, es decir que la cobertura de la jubilación o pensión no estaba perfectamente garantizada.

La educación primaria universal y gratuita se vio favorecida indirectamente por el aumento de salarios, lo que facilitó el acceso de más niños a las escuelas, a la vez que recibió directamente recursos económicos para la construcción de más establecimientos en lugares clave. Otro de los tópicos al que es necesario referirse es al del déficit habitacional, arrastrado desde larga data, que se morigeró con créditos blandos del Banco Hipotecario y la construcción de viviendas populares.

La SB fue disuelta por decreto en el año 1947.

El coronel Mercante, a la sazón gobernador de la provincia de Buenos Aires, había diseñado para el nuevo gobierno una política asistencial moderna dirigida a los pobres como parte de una política global. El Estado y no las damas era el instrumento necesario para llegar a todos. Las ideas de Mercante sirvieron para que Evita comenzara a delinear su lugar en la política asistencial.

Sin el instrumento de la SB y dando sus primeros pasos el plan sanitario del ministro de Salud Carrillo, que en la práctica implicaba la socialización de la medicina, Evita comenzó sus primeros movimientos en la política social. El 8 de julio de 1948, a partir del decreto del Poder Ejecutivo Nº 20.546, se creó la Fundación Ayuda Social María Eva Duarte de Perón, otorgándole personería jurídica. En 1950 pasó a denominarse Fundación Eva Perón, nombre con el que se conoció y pasó a ser emblemática tanto de la figura de la esposa del presidente como del significado simbólico para los pobres.

Las fuentes de financiamiento que al inicio eran estatales fueron ampliándose hasta contar con un presupuesto impresionante para los parámetros de entonces. Presiones al sector industrial para que colaborara y, finalmente, descuentos obligatorios a los trabajadores constituyeron las fuentes económicas principales, sin descartar donaciones de diverso tipo o aportes de las provincias o municipios más ricos. La mayor actividad de la fundación se realizó entre 1948 y 1952, año en que murió Evita.

En síntesis, si bien es posible afirmar que el período donde más se desarrolló en la Argentina el “Estado de Bienestar” fue durante el peronismo, estuvo lejos de alcanzar metas que se había propuesto respecto de la satisfacción de las necesidades de trabajo, salud, educación, vivienda, protección y nutrición. Hubo intentos, como la socialización de la medicina (Plan Carrillo), pero las mismas contradicciones del gobierno lo impidieron. Hubo mejoras en la atención de los sectores desvalidos, en la educación y la vivienda que no lograron cambiar, sin embargo, el compromiso a largo plazo del Estado con los desposeídos.

La Revolución Libertadora y los gobiernos subsiguientes no tenían entre sus planes profundizar el Estado de Bienestar. Es más, algunos hospitales y escuelas cuya construcción estaba comenzada debieron esperar años para su terminación.

En cuanto al sistema de seguridad social de los jubilados, no llegó a ser universal durante el peronismo, se habrían de necesitar otros doce años para que muchos trabajadores accedieran a una compensación por el retiro activo.

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pobreza II

Artículos de este número

José Luis Moreno
Pobreza y políticas sociales en la Argentina, 1854-1955
Paula Aguilar y Ana Grondona
Condiciones de vida obrera y marginalidad social. Un estudio arqueológico de los “saberes expertos de la pobreza”
Gabriel Vommaro y Claudia Daniel
¿Cuántos son los pobres? Contribuciones a la historia de su definición estadística en la Argentina de los años ochenta
Javier Lindenboim
El empleo y la distribución del ingreso en debate
Claudia Danani y Susana Hintze
Seguridad social y condiciones de vida: la protección social en la Argentina entre 2002 y 2012
Emilia Roca
Políticas de protección social y su impacto en la reducción de la pobreza en la Argentina 2003-2012
Héctor Palomino
Informalidad laboral y desigualdad en la Argentina hoy
Marta Novick, Laura Spagnolo y Soledad Villafañe
Recuperando la inclusión social. Avances y cuestiones pendientes
Adriana Marshall
Desigualdad salarial en la Argentina: efectos de cambios económicos e institucionales
Alberto Minujin, Ana Capuano y Valeria Llobet
El desafío de la pobreza infantil: hacia una reconceptualización y medición multidimensional
Gabriel Kessler y Sabina Dimarco
Hostilizados, sobrecontrolados y subprotegidos. La interacción policía y jóvenes en el conurbano bonaerense
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