La seguridad social en la posconvertibilidad

La seguridad social en la posconvertibilidad

Por Por Demian Panigo1, Nicolás Dvoskin2 y Florencia Medici3

La mejora en la calidad de vida de los sectores m├ís vulnerables a partir de la eliminaci├│n del r├ęgimen de capitalizaci├│n y la reformulaci├│n del sistema de seguridad social. El rol de las jubilaciones no contributivas y la Asignaci├│n Universal por hijo.
 
1 Investigador CEIL-PIETTE (CONICET) y Director del Observatorio Metropolitano de Econom├şa y Trabajo de la Universidad Nacional de Moreno (UNM) 2 Becario de Investigaci├│n CEIL-PIETTE (CONICET) y UNM, Docente FCE-UBA y FCS-UBA 3 Investigadora del Observatorio Metropolitano de Econom├şa y Trabajo de la Universidad Nacional de Moreno (UNM)


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El sistema de seguridad social es, indudablemente, un instrumento estatal crucial para mejorar la calidad de vida de los sectores m├ís vulnerables de la sociedad. Esta afirmaci├│n implica reconocer que el objetivo del sistema de seguridad social no es s├│lo el de proveer un ingreso a aquellas personas que ya no pertenecen a la fuerza laboral. En contraste, en los reg├şmenes de capitalizaci├│n, como las AFJP, prima una l├│gica exclusivamente contributiva en la que los beneficios recibidos del sistema se corresponden de manera lineal con los aportes realizados.

En la Argentina, esta ├║ltima concepci├│n prevaleci├│ durante la d├ęcada de los noventa. Sin embargo, estamos ante una coyuntura novedosa. La eliminaci├│n del r├ęgimen de capitalizaci├│n en 2008 revirti├│ la reforma neoliberal que hab├şa permitido la privatizaci├│n del sistema previsional. Pero tambi├ęn a├▒adi├│ nuevas herramientas distributivas que permitieron la ruptura con aquel esquema conceptual para avanzar en la modificaci├│n del sistema de seguridad en un sentido amplio, abandonando la l├│gica ├şntegramente individual en pos de una concepci├│n de un sistema solidario. La puesta en marcha de programas espec├şficos, como la Asignaci├│n Universal por Hijo para la Protecci├│n Social y el Plan Nacional de Inclusi├│n Previsional, muestra instrumentos claros de estas nuevas metas.

El objetivo central del presente art├şculo es describir en qu├ę han consistido estas nuevas modalidades y qu├ę resultados han tenido en t├ęrminos de mejoras sociales para dejar planteada la discusi├│n acerca de la importancia de definir el sistema de seguridad social en el marco de una discusi├│n m├ís amplia de la sociedad que queremos.

S├şntesis hist├│rica: entre el reparto y la capitalizaci├│n

Lo que conocemos como el modelo tradicional de seguridad social en la Argentina est├í basado en los principios del Estado de Bienestar que surgi├│ en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Seg├║n este, es deber del Estado preocuparse por garantizar la capacidad de consumo de la mayor parte de la poblaci├│n a trav├ęs de un reparto m├ís equitativo de la riqueza. Este modelo de seguridad social est├í sostenido por tres pilares b├ísicos: jubilaciones y pensiones, seguros por desempleo y asignaciones familiares, siendo el primero de ellos siempre el m├ís relevante en t├ęrminos cuantitativos.

En la Argentina, desde que existe un sistema integrado y generalizado de seguridad social ÔÇôcuyo origen se remonta a los tiempos de los primeros gobiernos peronistasÔÇô, aquellos tres componentes han sido administrados por el Estado y financiados principalmente con la contribuci├│n de los trabajadores activos. En particular, la al├şcuota del salario destinada a contribuir a la seguridad social supon├şa una referencia a la proporci├│n entre trabajadores activos y trabajadores fuera de actividad (lo que no implica que no se hayan utilizado en determinados momentos recursos de las rentas generales para financiar al sistema previsional).

Como la econom├şa argentina giraba alrededor de situaciones de pleno empleo y de una participaci├│n equitativa de los asalariados en el ingreso total del pa├şs, se entend├şa que era posible que los propios aportes corrientes de la fuerza laboral pudieran cubrir a la poblaci├│n inactiva. En este sentido, las asignaciones familiares fueron un componente de menor peso en el sistema, ya que funcionaron como una cobertura a una poblaci├│n inactiva (los ni├▒os) que a su vez percib├şa una tutela generalizada por parte de los activos (sus padres). Estas surgieron de modo generalizado en 1957 y consist├şan en asignaciones por hijo.Durante las d├ęcadas de 1960 y 1970 se fueron agregando nuevos componentes, como las asignaciones por invalidez, matrimonio, ayuda escolar, y otras. En t├ęrminos del sistema en su conjunto, lo central de esta estructura es que el Estado administraba los fondos de la seguridad social y garantizaba el acceso a la protecci├│n a todos los trabajadores y sus familias. Se trataba de que unos trabajadores aseguraran a los otros, con la mediaci├│n del Estado en la organizaci├│n y administraci├│n.

El modelo inaugurado por la dictadura militar de 1976 provoc├│ un creciente deterioro del mercado laboral. De este modo, el incremento de la desocupaci├│n y el empleo no registrado redujeron abruptamente los ingresos del sistema previsional por aportes y contribuciones. El sistema de capitalizaci├│n surgi├│ en los a├▒os noventa como respuesta a la crisis en la que el sistema de reparto estaba sumergido.

El nuevo r├ęgimen de capitalizaci├│n individual adoptado en la Argentina en 1994 ÔÇôy que cre├│ la figura de las Administradoras de Fondos de Jubilaci├│n y Pensi├│n (AFJP)ÔÇô mantuvo la l├│gica contributiva del sistema pero abandon├│ el criterio de solidaridad intergeneracional en el que los trabajadores activos de hoy financian a los pasivos de hoy, para adoptar, como norma, que fuera el mismo trabajador de hoy el que financiara su pasividad de ma├▒ana. De este modo, los aportes personales se convirtieron en ahorros forzosos que rendir├şan un inter├ęs. Bajo este esquema, podemos afirmar que el sistema de capitalizaci├│n consagraba la conversi├│n del trabajador en prestamista.

En este sentido, el sistema se volvi├│ hipercontributivo ya que no s├│lo era financiado por los propios trabajadores, sino que estos eran responsables de su propia cuenta de capitalizaci├│n. As├ş, el r├ęgimen que se inaugur├│ en la Argentina de los noventa puede caracterizarse como un sistema en el cual el acceso a la seguridad social era concebido como un privilegio.

En el caso de las asignaciones familiares, aunque estas permanecieron en manos del Estado, en 1996 se produjo una reforma que limit├│ el acceso a los trabajadores registrados con ingresos bajos. Si bien no entraron en la l├│gica de la capitalizaci├│n, s├ş supusieron una reducci├│n en su cobertura.

Las jubilaciones no contributivas

La Argentina tiene una larga historia de pensiones no contributivas, pero estas nunca hab├şan estado incorporadas al sistema generalizado de previsi├│n social. En t├ęrminos conceptuales, las pensiones no contributivas hab├şan estado asociadas a planes asistenciales, donde la contraprestaci├│n o bien no exist├şa o no se cumpl├şa en la pr├íctica o era no laborable (como, por ejemplo, requisitos de asistencia a cursos de formaci├│n en oficios). Entre fines de 2004 y principios de 2005 ÔÇômediante la ley 25.994 y el decreto 1454/05ÔÇô, el gobierno nacional lanz├│ una primera moratoria jubilatoria que permiti├│ a los adultos que estaban en edad de jubilarse pero que no hab├şan hecho los aportes suficientes comenzar a recibir sus haberes y, a la vez, continuar pagando sus aportes. Estos nuevos beneficiarios comenzaron a recibir como haber un monto equivalente a la jubilaci├│n m├şnima menos los aportes correspondientes.

Cuatro a├▒os despu├ęs, la ley 26.425 elimin├│ el sistema de capitalizaci├│n individual y devolvi├│ al Estado la administraci├│n de todos los fondos de jubilaciones y pensiones. Esto permiti├│, en parte, financiar la moratoria (planteamos que en parte porque entendemos que el financiamiento del sistema previsional no necesariamente debe cubrirse con los ingresos del sistema). Tambi├ęn le otorg├│ al Estado la capacidad de implementar pol├şticas m├ís profundas.

Seg├║n datos de la ANSeS, la moratoria llev├│ la tasa de cobertura del sistema jubilatorio a un 90 por ciento en el a├▒o 2010, cifra que contrasta significativamente con el 57 por ciento anterior a la apertura de la moratoria.

El esquema previsional actual no s├│lo permiti├│ incorporar a una cantidad enorme de beneficiarios (2.700.000 en siete a├▒os), sino que impuls├│ mejoras en las condiciones de vida de la poblaci├│n de edad avanzada. Siguiendo un criterio de equidad, entre comienzos de 2003 y mayo de 2011, la jubilaci├│n m├şnima aument├│ un 719 por ciento y buena parte de los nuevos beneficiarios son los desocupados de la d├ęcada del noventa, o los que en aquellos a├▒os pasaron a ser trabajadores no registrados o cuentapropistas sin cobertura previsional.

Esta medida puede ser pensada tambi├ęn como una notable pol├ştica de redistribuci├│n en t├ęrminos de g├ęnero. A trav├ęs de esta moratoria, de la cual el 78 por ciento de los beneficiarios son mujeres (lo que hizo que se la conociera como la ÔÇťjubilaci├│n para amas de casaÔÇŁ), la pol├ştica reconoce el valor social del trabajo desempe├▒ado por aquellas mujeres que en su vida activa hab├şan desarrollado labores dom├ęsticas y les garantiza un ingreso en su vejez.

La Asignaci├│n Universal por Hijo para Protecci├│n Social

En noviembre de 2009, mediante el decreto 1602/09, el gobierno nacional cre├│ la Asignaci├│n Universal por Hijo para Protecci├│n Social y otorg├│ un monto por hijo de 180 pesos por mes, que en julio de 2010 se elev├│ a 220 pesos. A partir de este programa, no s├│lo los hijos de los trabajadores registrados se benefician con las asignaciones familiares, sino tambi├ęn los de los trabajadores no registrados y los desempleados.

La medida permiti├│ que pr├ícticamente todos los ni├▒os del pa├şs pasen a recibir una pensi├│n del Estado, ya sea en forma de asignaciones familiares contributivas, deducci├│n del impuesto a las ganancias o la nueva Asignaci├│n Universal por Hijo. La contraprestaci├│n requerida para acceder a esta ├║ltima (vacunaci├│n y asistencia escolar) es un incentivo para que las familias adopten medidas tendientes a mejorar la salud y la educaci├│n en general.

Esta pol├ştica logr├│ reducir notablemente los ├şndices de pobreza, indigencia y desigualdad, seg├║n un estudio publicado en 2010 por Emmanuel Agis, Carlos Ca├▒ete y Demian Panigo. El documento muestraque con la implementaci├│n de la asignaci├│n se redujeron en un 55/65 por ciento la indigencia, en un 13/30 por ciento la pobreza y en un 5/33 por ciento la desigualdad (rangos que dependen del deflactor utilizado). Estos logros son a├║n mayores si se toman en cuenta ├íreas geogr├íficas con extremas situaciones de vulnerabilidad social, como el nordeste del pa├şs.

Resulta especialmente significativo el efecto sobre la indigencia debido a que los ni├▒os son el grupo social m├ís vulnerable del pa├şs y el que m├ís ha sufrido las consecuencias de la exclusi├│n social. Ciertamente, la salida de la indigencia no supone ninguna panacea pero s├ş abre las puertas a un futuro m├ís digno para millones de ni├▒os en la Argentina.

La seguridad social hoy

Como mostramos anteriormente, el esquema actual de seguridad social posee un car├ícter mixto entre uno contributivo tradicional y uno no contributivo. Con esta nueva caracter├şstica, el sistema de seguridad social argentino tambi├ęn puede ser entendido en t├ęrminos generales como uno de los mecanismos mediante el cual el Estado redistribuye progresivamente la riqueza, tal vez el m├ís importante de ellos. Por supuesto, fuera de este an├ílisis han quedado las otras formas de financiamiento de la seguridad social y los otros usos que se han hecho en la Argentina de sus fondos (como por ejemplo el programa ÔÇťConectar IgualdadÔÇŁ). En cualquier caso, entendemos que si bien la estructura formal remite a la l├│gica del reparto contributivo con excepciones, en el plano de lo real el sistema de seguridad social adopt├│ una forma mixta que ha lanzado la dimensi├│n redistributiva del sistema hacia un nivel sin precedentes en la historia reciente del pa├şs.

Por otro lado, resulta necesario remarcar que la pol├ştica de seguridad social en ning├║n caso puede desconectarse de los modelos de desarrollo vigentes. De nada sirve un sistema de seguridad social amplio en una econom├şa que expulsa trabajadores o los arroja a la informalidad. Entendemos que si el modelo econ├│mico sigue reduciendo la tasa de desempleo e incrementando el porcentaje de empleo registrado sobre empleo total, se extender├í la posibilidad de generalizar el criterio universalista a pilares del sistema que a├║n contin├║an siendo estrictamente contributivos.

Conclusiones

Las jubilaciones no contributivas y la Asignaci├│n Universal por Hijo incorporaron una nueva dimensi├│n en la historia de la seguridad social en la Argentina, rompiendo con el esquema de privilegios del neoliberalismo y retomando la senda de los derechos como legitimaci├│n principal del sistema. Si hace sesenta a├▒os el eje del sistema de seguridad social se anclaba en los derechos sociales ÔÇôes decir, los derechos de la familia del trabajador en un esquema de protecci├│n del pleno empleoÔÇô, hoy, en una sociedad m├ís compleja, diferenciada e internacionalizada, el eje est├í puesto en los derechos humanos, no ya de los trabajadores sino de todas y todos. Las dimensiones no contributivas del sistema justamente son las que garantizan la protecci├│n universal.

Sin embargo, todav├şa falta un largo camino hacia la completa universalizaci├│n de los derechos. Por ejemplo, el seguro de desempleo sigue respondiendo a una l├│gica contributiva y no cubre a quienes no consiguen trabajo y nunca lo consiguieron ÔÇôpor ejemplo, aqu├ş se presenta una problem├ítica central en el caso de los j├│venes que no pueden acceder a un primer empleoÔÇô. Por otro lado, hay un diez por ciento de la poblaci├│n de adultos mayores que no ha entrado en la moratoria, y hay determinados grupos sociales (como los monotributistas) que no est├ín incorporados en la Asignaci├│n Universal por Hijo. Adem├ís, los trabajadores no registrados y los desocupados todav├şa no acceden al derecho a las asignaciones familiares por adopci├│n, matrimonio y ayuda escolar. Todos estos aspectos aparecen como cuentas pendientes en pos de una efectiva universalizaci├│n de los derechos a la protecci├│n social y requieren profundizar los avances recientemente alcanzados, que sit├║an al actual sistema de seguridad social argentino en uno de sus mejores momentos hist├│ricos en materia de cobertura y progresividad.

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