Historia de una entrega: las negociaciones para un tratado de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea

Historia de una entrega: las negociaciones para un tratado de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea

Por Carlos Bianco

Tal como está planteado, el acuerdo no sería nada beneficioso para la Argentina en términos comerciales. Sin embargo, el gobierno se empeña en concretarlo, con un doble propósito: como una “señal política” ante el mundo y con la ingenua expectativa de que contribuya a atraer la añorada “lluvia de inversiones”.
 
Docente-investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y asesor de la Secretaría de Relaciones Internacionales de la CTA de los Trabajadores.


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1.

Introducción: todo tiempo pasado fue mejor

Desde su inicio en 1995, las negociaciones para la firma de un Acuerdo de Asociación Birregional entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) se caracterizaron por sus permanentes marchas y contramarchas. Luego de la suspensión de las negociaciones en 2004 como consecuencia de que las partes consideraran insuficientes las respectivas ofertas intercambiadas en mayo y septiembre de ese año, en marzo de 2010 los mandatarios de ambas regiones acordaron el relanzamiento de las negociaciones comerciales para la celebración de este acuerdo que, en los hechos, no es más que un tratado de libre comercio (TLC).

Las rondas de negociación que tuvieron lugar a partir de entonces se caracterizaron nuevamente por la dificultad para llegar a un tercer intercambio de ofertas. La experiencia fallida de 2004 provocó que las condiciones de negociación que exigiera el Mercosur fueran más rigurosas, de modo de lograr un acuerdo más equilibrado. El Mercosur comenzaría a ejercer mayor presión para que la UE efectivamente reconociera las asimetrías económicas existentes, y garantizara la incorporación al acuerdo de cláusulas de “trato especial y diferenciado” (TED) que favorecieran al Mercosur. La posición de la UE no resultó ser conciliadora ni mucho menos: bajo el argumento de que en los últimos años los países del Mercosur se habían beneficiado de un proceso de crecimiento acelerado y de mejora generalizada de las condiciones de vida de sus pueblos, el reclamado TED ya no se justificaba, al menos no en la misma medida que antes.

Hasta mayo de 2016, el intento por parte de la UE de imponer sus intereses ofensivos terminó chocando siempre con el objetivo del Mercosur de lograr un acuerdo equilibrado que contribuyera a reducir las asimetrías vigentes en la relación económica birregional. Finalmente, tras seis años de reiniciadas las negociaciones, el 11 de mayo de 2016 se produjo el tercer intercambio de ofertas en Bruselas. Desde entonces, se han generado múltiples rondas de negociación y avances sostenidos para la firma del TLC: ronda tras ronda de negociación, casi a cambio de nada, la UE fue consiguiendo permanentes concesiones por parte de los miembros del Mercosur, desesperados por firmar un acuerdo que funcionara como “señal a los mercados” de que nuestros países se acoplaban decididamente al proceso de globalización.

2.

Integración económica entre regiones asimétricas: el pez chico y el pez grande

Existen dos tradiciones teóricas distintas respecto de la integración económica en general, y entre regiones asimétricas en particular. Por un lado, desde un enfoque “liberal” u “ortodoxo”, la integración preferencial entre dos regiones es siempre una situación sub-óptima; el óptimo sería una liberalización total de la economía que permitiera a los consumidores beneficiarse por los menores precios de los productos, a partir de la especialización de los países en productos en los que ya presentan ventajas competitivas.

Más allá de su carácter permanente de sub-optimalidad, desde este punto de vista se sostiene que un proceso de integración económica es “bueno” o positivo cuando permite un aumento del comercio global. En el caso de un tratado comercial de tipo “norte-sur”, si bien sería una situación no óptima en relación al libre comercio mundial, debería generar un impacto positivo en ambos mercados a partir de la especialización productiva en aquellos bienes en los que ambas regiones ya cuentan con ventajas competitivas, lo que redundaría en la caída en los precios y en el aumento de la oferta de los bienes comerciados. En palabras más técnicas, los efectos estáticos en términos de eficiencia primarían en este tipo de acuerdo.

En los enfoques teóricos “desarrollistas” o “heterodoxos”, se analizan también las implicancias de un acuerdo de integración económica desde el punto de vista de los países en tanto “productores”. Desde esta perspectiva, un acuerdo comercial es visto como algo positivo en tanto permita generar ganancias de eficiencia dinámicas vinculadas a una mayor escala de producción y a procesos de aprendizaje productivo entre las industrias que participan del esquema de integración económica, de modo de poder mantener o desarrollar actividades productivas de mayor valor agregado y contenido tecnológico. Sin embargo, para que todo ello pueda suceder y beneficiar a ambas partes, debe existir cierta simetría relativa en los niveles de desarrollo en general, y de industrialización en particular.

Aquí radica el principal inconveniente de los acuerdos de tipo “norte-sur”: dados los distintos niveles de competitividad y productividad existentes entre países centrales y periféricos, difícilmente se produzcan procesos de especialización productiva y complementación comercial de carácter intraindustrial, sino todo lo contrario: cada uno de los países o regiones se terminará especializando en la producción de aquellos bienes en los que ya cuenta con ventajas competitivas en el marco de un proceso de racionalización y profundización de las pautas de comercio ya existentes, por lo que es muy poco probable que se produzca en los países del sur un proceso de diversificación y sofisticación de su patrón productivo y comercial.

En suma, se puede concluir que los acuerdos de tipo “norte-sur”, donde los países que liberalizan su comercio muestran profundas asimetrías, pueden llegar a generar ciertas ganancias de especialización de carácter estático desde el punto de vista de los países como “consumidores” (acceso a mayor variedad de bienes a menores precios), pero que seguramente no aparezcan las potenciales ganancias dinámicas vinculadas al desarrollo de los países como “productores” (desarrollo de capacidades tecnológicas, diversificación de la producción y mejoras en la calidad del empleo). De esta forma, se producirá una concentración de los beneficios en la región que contaba previamente con una “mejor” especialización productiva y mayores niveles de desarrollo relativo.

3.

Estado de la negociación: avances, obstáculos y desequilibrios

Las diferencias en el desarrollo relativo y en las estructuras productivas de ambos bloques determinan que los objetivos y resultados buscados por cada una de las partes diverjan sustantivamente. Así, mientras el núcleo de los intereses de la UE se centra en la ampliación de preferencias de tipo OMC plus y en una mayor apertura del mercado para los bienes industriales, el interés central del Mercosur apunta a conseguir un mayor acceso al mercado europeo para el comercio de productos agropecuarios.

Si bien desde mayo de 2016 las negociaciones avanzaron de manera sustantiva tanto en lo referente a los textos normativos como a las respectivas ofertas, aún subsisten varios puntos en negociación que impiden que se produzca la fumata blanca. Respecto de los textos, se alcanzaron consensos en la mayor parte de los capítulos y se identificaron las sensibilidades de cada una de las partes, actualmente sujetas a definiciones de índole política. En cuanto a las ofertas, tuvieron lugar mejoras de ambos lados, aunque visiblemente con mayores concesiones por parte de los países del Mercosur.

Puntualmente, el Mercosur accedió a la histórica demanda de la UE de ofrecer una cobertura de al menos un 90% del comercio, al tiempo que se comprometió a incluir un 60% de la misma en canastas de desgravación con un máximo de 10 años. Asimismo, solo el Mercosur presentó mejoras en su oferta de compras públicas y liberalización del comercio de servicios. Por su parte, la UE se limitó a mejorar parcialmente sus ofertas en materia de acceso a su mercado de productos agropecuarios, que recién a comienzos de 2018 se han mejorado muy marginalmente.

Luego del fracaso de la XI Cumbre Ministerial de la OMC en la ciudad de Buenos Aires, en donde se esperaba culminar las negociaciones y firmar al menos un acuerdo parcial, ambas partes expresaron su interés en firmar un “acuerdo político” durante el primer semestre de 2018 –tal como hizo la UE con Japón a mediados de 2017–, en cuyo marco todos los temas sustantivos en negociación deberían estar acordados. Se trataría de un borrador avanzado y casi definitivo, donde constarían los compromisos de cada una de las partes para las distintas materias del acuerdo. Sin embargo, dicho acuerdo todavía no se ha alcanzado, restando aún definir varios temas sensibles para cada una de las partes.

Actualmente son cuatro los temas relevantes en que no existe acuerdo y que podrían conducir a un nuevo fracaso en la negociación de mantenerse las posiciones actuales. En primer lugar, en materia de acceso al mercado de bienes, la UE debería mejorar sustantivamente el volumen y las condiciones de administración de los productos agropecuarios excluidos del ritmo general de desgravación arancelaria e incluidos en cuotas arancelarias (carnes bovinas, porcinos y aviares; azúcar; arroz; maíz; etanol). Por su parte, la UE exige al Mercosur un todavía mayor porcentaje de bienes en canastas de desgravación de un máximo de 10 años y una cobertura que implique el 90% de los ítems arancelarios, que en términos de flujos de comercio representa más del 90% ya aceptado. Además, reclama la inclusión en el esquema de liberalización de los productos lácteos procesados y los vinos, donde muestra una oferta amplia y competitiva de productos diferenciados de alto valor agregado.

En segundo lugar, aparecen las negociaciones en torno de la industria automotriz, un sector de gran interés ofensivo para la UE, en tanto representa aproximadamente una cuarta parte del comercio bilateral. En este caso, los reclamos generales de la UE refieren a una “aceleración” de las canastas de desgravación de vehículos finales y autopartes y a la definición de una regla de origen flexible que incluya dentro del universo de bienes sujetos a desgravación a vehículos y autopartes con un bajo contenido regional, de modo de aprovechar la importación a bajo costo de piezas de países de extrazona de bajos salarios. Del lado de enfrente, mientras Argentina, Uruguay y Paraguay ya han aceptado las condiciones sectoriales reclamadas por la UE, Brasil se opone a una mayor apertura que la ya concedida, por tratarse de un sector de gran importancia para la producción, el comercio y el empleo.

En tercer lugar, dentro del capítulo de servicios se encuentran acordados varios aspectos, aunque restan consensos en otros: si bien no se incluye la liberalización de los servicios públicos, el Mercosur aceptó otorgar acceso a su mercado bajo condiciones de trato nacional, lo que implica el mismo tratamiento regulatorio a las empresas de servicios europeas y domésticas. Asimismo, se trabaja la liberalización sobre la base de “listas negativas”; se excluyen solamente los servicios marítimos de cabotaje, el transporte aeronáutico y los servicios aeroportuarios, el manejo de materiales nucleares y el comercio de armamento. Continúa sin consenso la liberalización de la navegación interna (reclamada por la UE, pero hasta ahora rechazada por el Mercosur) y los servicios audiovisuales (de alta sensibilidad para Francia).

En cuarto y último lugar aparecen los aspectos vinculados a la propiedad intelectual. La UE solicita la extensión de la duración de las patentes y la protección de los datos de prueba en el caso de los medicamentos y los productos agroquímicos. El Mercosur ha sostenido hasta ahora que no estaría dispuesto a aceptar estas dos cláusulas, al menos en lo que hace a los productos farmacéuticos. Asimismo, se mantiene la discusión en materia de indicaciones geográficas (IGs). La UE presentó un listado de más de 350 nuevas IGs, de modo de proteger productos que van más allá de los vinos y bebidas espirituosas (cuya protección a través de IGs se encuentra regulada por la OMC), tales como productos lácteos y pastas. Por su parte, el Mercosur solicitó a la UE el reconocimiento de más de 100 IGs propias, pero que no implican daños severos sobre la producción europea en tanto no se encuentran extendidas comercialmente en Europa.

4.

Impactos productivos y comerciales: como en la perinola, la UE toma todo

Los funcionarios y negociadores del gobierno argentino reconocen sotto voce que se trata de un acuerdo nada beneficioso para el país en términos comerciales, ya que existirían muy pocas oportunidades para incrementar las exportaciones hacia la UE, una competencia mayor para las exportaciones al mercado brasileño y múltiples amenazas de avalancha importadora de productos industriales desde el mercado europeo. Sin embargo, la definición política al más alto nivel es la de firmar de todos modos el acuerdo con un doble objetivo: fortalecer la “señal política” de que la Argentina se acopla al mundo a través de la firma de acuerdos de libre comercio y esperar ingenuamente que este mal acuerdo en términos comerciales provoque la añorada “lluvia de inversiones” hacia la Argentina.

Si bien los países del Mercosur no se han molestado en realizar estudios oficiales y actualizados sobre los impactos productivos y comerciales del acuerdo, existe como antecedente un estudio realizado en 2013 por el Centro de Economía Internacional (CEI) de la Cancillería argentina en donde, además de estimar el impacto general, se identifican los sectores ganadores y perdedores del acuerdo en el caso de Argentina, Brasil y la UE. En materia de resultados se observa que solo la UE obtendría un superávit comercial adicional del orden de los U$S 8.510 millones. Tanto la Argentina como Brasil sufrirían un déficit comercial adicional del orden de los U$S 991 millones y los U$S 7.290 millones, respectivamente.

En el caso de la Argentina, el déficit adicional del acuerdo sería el resultado de un doble efecto negativo. Por un lado, se produciría una caída de las exportaciones totales del orden de los U$S 103 millones. Si bien las preferencias del acuerdo permitirían incrementar el flujo exportador hacia la UE (U$S 1.399 millones), al mismo tiempo se erosionarían las preferencias actualmente existentes en el Mercosur respecto de nuestro principal socio comercial, lo que llevaría a una caída de las exportaciones argentinas a Brasil (U$S 1.456 millones). Por el otro, tendría lugar un fuerte incremento de las importaciones argentinas provenientes de la UE en virtud de las preferencias otorgadas (U$S 3.330 millones), que irían en detrimento de las compras externas que anteriormente se realizaban en Brasil, que sufrirían una importante caída (U$S 2.281 millones).

Para Brasil también se produciría un déficit comercial adicional, aunque ello tendría lugar a causa de un mayor incremento de las importaciones que de las exportaciones. Si bien por un lado las ventas externas brasileñas a la UE mejorarían sustantivamente (U$S 6.317 millones), ello se vería compensado por una caída en las exportaciones hacia la Argentina (U$S 2.281 millones) en virtud de la erosión de las preferencias vigentes, que ahora también usufructuarían las empresas europeas. Mientras tanto, por el otro, se produciría una inundación de importaciones europeas (U$S 12.895) como resultado del proceso liberalizador entre ambos bloques.

Más allá de los resultados agregados, el estudio analiza el impacto en términos sectoriales. Comenzando por la Argentina, los productos con mayores oportunidades serían aquellos vinculados al complejo alimenticio, particularmente los productos de carne bovina. Por su parte, la reducción de las exportaciones argentinas a Brasil se explicaría fundamentalmente (80%) por solo tres sectores productores de manufacturas de origen industrial: automotores y sus partes; químicos, caucho y plásticos; y maquinaria y equipo. Estos mismos sectores se repiten al observar los productos que mayoritariamente (70%) ingresarían desde la UE hacia la Argentina ante la firma del acuerdo birregional.

En el caso de Brasil, los productos con mayores oportunidades también serían aquellos vinculados al complejo alimenticio: productos cárnicos en general y carne bovina en particular. Al igual que en el caso argentino, la reducción de las exportaciones brasileñas hacia nuestro país se explicaría fundamentalmente (77%) por los mismos tres sectores industriales: automotores y sus partes; maquinaria y equipo, y químicos, caucho y plásticos, en ese orden. Estos mismos sectores serían los más afectados (69%) por las importaciones adicionales provenientes desde la UE hacia Brasil.

En síntesis, más allá del impacto comercial negativo en términos estáticos, al pensar los efectos dinámicos del acuerdo se produciría una fuerte reprimarización de las exportaciones argentinas y brasileñas, en detrimento de ventas de productos industriales de mayor valor agregado y contenido tecnológico vinculados al comercio de intrazona. Por el contrario, se acentuaría el patrón importador del Mercosur de productos manufacturados provenientes de la UE. En consecuencia, el acuerdo profundizaría la tradicional inserción internacional de los países del Mercosur como proveedores de materias primas y alimentos, e importadores de manufacturas de mayor valor agregado y contenido tecnológico provenientes de la UE.

5.

Observaciones finales: la historia, como tragedia y como farsa

Trece años después de que se produjera el rechazo a la conformación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), nos encontramos en un punto similar. Si bien la negociación entre el Mercosur y la UE no tiene la misma connotación negativa en términos políticos, se trata de un acuerdo tremendamente ambicioso, que excede claramente los temas estrictamente comerciales, aún más nocivo que el ALCA para las posibilidades de desarrollo futuro de nuestra región.

En este marco, el Mercosur se encuentra realizando múltiples concesiones ante una región profundamente más desarrollada y aceptando cláusulas que reducen brutalmente los márgenes aplicables de políticas industriales, comerciales y tecnológicas en la región. Ello obedece tanto a la incorporación de “nuevos temas” de negociación como a la profundidad de muchas de sus cláusulas, que van mucho más allá de los estándares y compromisos asumidos por nuestros países en el marco del sistema multilateral de comercio.

Asimismo, el Mercosur ha ido flexibilizando crecientemente sus posiciones originales ante la “necesidad política” de mostrar resultados en el corto plazo, de modo de presentar a la región ya no “aislada del mundo” por gobiernos “populistas”, sino como inserta en un “nuevo mundo” caracterizado por la existencia de cadenas globales de valor. A este respecto, se produjeron múltiples flexibilizaciones en la posición original del Mercosur, en general a cambio de ninguna o mínimas concesiones de una UE que se encuentra dentro del más cómodo de los escenarios, frente a una contraparte desesperada por firmar cualquier acuerdo lo antes posible.

En síntesis, el Mercosur ha otorgado múltiples concesiones ante una UE que todavía ni siquiera ha mostrado una oferta atractiva en el sector de alimentos, dejando de lado la mayoría de las condiciones que se habían planteado originalmente de modo de obtener un TED que compense las fuertes asimetrías existentes entre ambas regiones. Se trata de un acuerdo claramente desequilibrado a favor de la UE, el socio notoriamente más desarrollado. Estamos ante la consumación en tiempo real de una tragedia histórica para las posibilidades de industrialización y desarrollo futuro de la Argentina, con consecuencias que serán irreversibles sobre el tejido industrial y sobre la posibilidad de generar empleo de calidad y bien remunerado.

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MERCOSUR

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