Hacia una política de inclusión

Hacia una política de inclusión

Por María Laura Rey

Desde 2003, las premisas fundamentales son paliar el déficit habitacional y generar mano de obra. Por primera vez y a instancias de una eficaz negociación por parte del Estado nacional, todos los intereses del sector están representados.
 
Arquitecta. Directora de Programas para la Emergencia - Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda


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La política habitacional de la Argentina de los últimos 40 años estuvo definida por un complejo juego de poderes e intereses, donde se conjugan un orden externo que tiene que ver con cómo la Nación se enmarca en el contexto internacional, y un orden interno fruto de la relación entre Nación, provincias y municipios, y las fuerzas económicas y sociales de la realidad habitacional.

La reinstauración de la democracia en 1983 en primera instancia no impulsa cambios significativos en la política de vivienda. Sin embargo dos procesos relevantes, ambos impulsados por factores internos, incidieron en las transformaciones sectoriales de los años ’90.

1. La recuperación de las provincias como Estados federales capaces de regir sus propias políticas origina un nuevo escenario de negociación permanente Nación-provincia, en relación con la distribución de los recursos y con la autonomía de su aplicación.

2. Emerge la importancia política de atender a los sectores numerosos y más postergados, que desemboca en la necesidad de dar respuesta a sus demandas y se da lugar al surgimiento de acciones públicas dirigidas a atender sus necesidades habitacionales

Los factores emergentes de los procesos reseñados, junto a la percepción social de que la política nacional vigente respondía más a estimular la actuación de las empresas contratistas que a un acceso a la vivienda de los sectores populares, dio lugar al desprestigio creciente de las acciones sectoriales que, sumado a la erosión de los recursos, la burocratización y el escaso impacto sobre los sectores más empobrecidos, sustentaron, entre otros, las reformas políticas de los ’90. La política habitacional hasta esta época se caracterizó por la implementación de programas rígidos, que se generaban a partir de la oferta y la demanda, con muy baja optimización de los recursos y un escaso recupero de la inversión.

Es así como la política habitacional sufre un cambio sustantivo, impulsado por los procesos de descentralización de la administración de los recursos nacionales para la vivienda a las jurisdicciones provinciales, las que tomaron un rol protagónico en la administración del Fondo Nacional de la Vivienda.

La estabilidad monetaria se reflejó en la capacidad y la calidad de las prestaciones habitacionales, y en forma particular el Fonavi acompañó este proceso. También este proceso fue reafirmado por el desplazamiento de Vivienda al área de Salud y Acción Social.

El decreto PEN 690/1992 dio impulso al plan de emergencia habitacional y a la introducción de nuevas operatorias de marcado perfil social con efectos en la concepción de los productos habitacionales. La vivienda social se concibe entonces como un proceso integral que apunta a la mejora de la calidad de vida y a la inclusión social; este concepto produce un cambio significativo dentro de la política habitacional.

Su mayor impacto se reflejó en la primera mitad de la década. El proceso, como todo cambio sustancial, produce resistencia en los actores vinculados a los intereses del sector, la falta de credibilidad en el producto resultante y en la sostenibilidad de sus acciones, licuó la inversión destinada a estas acciones. Los sectores constructivos y financieros ejercen presión en la toma de decisiones de los organismos jurisdiccionales del sistema habitacional.

Crisis vs. crecimiento. Comienza el diseño de una nueva política

Hacia fin de los ’90, la política habitacional se sumerge en una crisis conceptual y el desfinanciamiento producido por la crisis financiera del 2001 llevó a la paralización de las obras, no sólo de las comprendidas en los nuevos programas sociales, sino también a las del Fonavi. Era necesario poner en práctica un nuevo orden y el diseño de una política afín.

Desde el ejecutivo se trabajó en el diseño de los Programas de Reactivación de Obras de Fonavi I y II. Una inyección de dinero desde el Estado nacional al sistema financiero del sector permitió la reactivación de dichas obras, y también su finalización. Se diseñó el Programa Federal de Solidaridad Habitacional, que fue destinado a las ocho provincias del Norte más pobres. La asistencia con recursos por parte del Estado nacional forma parte de una estrategia a corto plazo en respuesta a una crisis, que busca la reactivación de las acciones y paliar la situación de criticidad.

En 2003 y en esta misma sintonía, con la premisa fundamental de paliar el déficit habitacional y de la generación de mano de obra formal, permitiendo el reemplazo de los planes sociales, se diseñaron y comenzaron a implementar los programas Federales de Vivienda (de Construcción de Viviendas, de Mejoramiento de Vivienda, de Emergencia Habitacional) con financiamiento centralizado y ejecución descentralizada; un Estado protector y federal avanza en esta nueva política. Por primera vez y a instancias de una eficaz negociación por parte del Estado nacional, todos los intereses del sector están representados en los modelos de gestión. Nación, provincias, municipios, cámaras de la construcción, organizaciones sociales, gremios, así como también acuerdos entre el Ministerio de Desarrollo Social, de Trabajo, etcétera.

Acompaña a esta nueva política la concentración, en la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, de todos los programas de reconstrucción de hábitat, de fuerte tono social. Como el Promeba (Programa de Mejoramiento de Barrios), Prosofa (Programa de Desarrollo Social en Zonas Fronterizas), Promhib (Programa de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica) y el Propasa (Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico).

(Presupuesto 2004-2007 sobre montos devengados) $ Expresado en millones

Aunque aún con un presupuesto insuficiente en relación con la demanda que ostentaban estos programas, se inicia un cambio conceptual en la política del sector, con el reacomodamiento interno de la subsecretaría y la carrera contra el déficit y la desocupación, estos formaron parte de un proceso que comenzó a rendir sus frutos hacia fines de 2005.

Los programas Federales integran una estrategia que, apoyada en un Estado fuerte, prevé a mediano y largo plazo sostener una política de vivienda y, mediante ella, disminuir el déficit, reactivar el sector de la construcción y todos aquellos que se deriven de este, e incluir en el sistema a todos aquellos grupos que quedaron fuera del sistema económico-productivo.

Es sí a partir de fines de 2007 cuando se reestructuraron los programas capitalizando la experiencia de los años 2003-2007, rediseñándose los existentes e incorporándose nuevos programas de tono fuertemente social, con el 40 por ciento del presupuesto destinado a los programas focalizados en la población con alto índice de necesidades básicas insatisfechas y la toma de decisión de poner en valor dichas acciones.

Un nuevo diccionario se comenzó a barajar en el sector, con términos como gestión, negociación, inclusión, interdisciplinario, optimización de recursos, contención social, promoción de la comunidad.

Un nuevo desafío sobre la base de las siguientes premisas, algunas nuevas y otras que se reafirman: generación de puestos de trabajo, intervención sostenida en los asentamientos precarios, recuperación de parque habitacional obsoleto, mejoramiento del hábitat en pequeños pueblos de interior, mejoramiento de la infraestructura de servicios, reparación histórica del hábitat rural y aborigen, generación de emprendimientos productivos.

Este nuevo desafío fue acompañado por una estructura presupuestaria afín:

(Presupuesto 2008 y 2009 sobre montos devengados y 2010 sobre montos programados) $ Expresado en millones

Los programas de esta nueva política

1. Programa Federal de Integración Sociocomunitaria (ex programa Federal de Emergencia Habitacional). En sus inicios el programa tuvo como objetivo primordial la generación de empleo a través de la conformación de cooperativas de trabajo, una propuesta innovadora en el plano de lo social y la incorporación del cooperativismo como una línea de acción; las organizaciones de base tienen activa participación en el desarrollo de este programa.

A partir de 2007 se elaboró una nueva reglamentación que establece a este como un programa permanente de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, e incorpora todo el territorio nacional. El programa se instrumentaba a través del convenio marco del 18 de septiembre de 2003 entre los ministerios de Planificación Federal, Desarrollo Social y de Trabajo, con 8 provincias y 38 localidades del territorio nacional, y que además habían adherido al mismo la Asociación Civil Madre Tierra, 12 cooperativas de vivienda, crédito y consumo, la Corriente Clasista y Combativa, la Federación Tierra y Vivienda y el Movimiento de Jubilados y Pensionados.

En la nueva reglamentación se hace hincapié en el producto resultante, se diseñan los prototipos a nivel local, adecuados a la arquitectura de las diferentes regiones, verificando los estándares mínimos de calidad, con el incentivo de superarlos, en el trabajo local hacia la conformación de una empresa social, a través de microemprendimientos, con los integrantes de las cooperativas, con el fin de lograr la autogestión de las mismas a través de una empresa social.

Los logros cosechados por este programa son la terminación de 15.009 viviendas, 6.513 mejoramientos, 209 proyectos de mejoramiento del hábitat y 70 CIC (Centros Integradores Comunitarios). Con una inversión total de $ 1.687.052.000, 2.770 cooperativas de trabajo y 44.432 puestos de trabajo directos, y el logro de haber consolidado la credibilidad por parte de los organismos provinciales y municipales y de las organizaciones sociales, de que este es uno de los caminos correctos para la inclusión al sistema, de la población más desprotegida.

2. Programa de Vivienda y Mejoramiento del Hábitat Rural y Aborigen. La temática en una primera etapa se abordó como un subprograma del Programa Federal de Construcción de Viviendas, y la experiencia fue en muchas provincias satisfactoria.

Se terminaron 672 viviendas y 220 mejoramientos de vivienda. La evaluación de la experiencia realizada llevó a repensar la flexibilización del modelo de gestión, dada la cuantiosa demanda recibida en la subsecretaría, que no podía ser satisfecha por diversos motivos:

* La gran dispersión de la población de ambos sectores no era rentable para las empresas constructoras.

* La necesidad de proveerles a los beneficiarios de un método de subsistencia para su afincamiento en su lugar de origen.

* El requerimiento de un acompañamiento social permanente para la aceptación del nuevo hábitat.

* La demanda del diseño de prototipos innovadores acordes con sus usos y costumbres.

* La necesidad de la incorporación de diversos actores locales de amplia trayectoria en la temática, etc.

Por ello se decidió su reformulación en un nuevo programa con presupuesto propio y flexibilidad de acciones, modelo de gestión federal, con la participación de las provincias a través de una unidad ejecutora específica para el programa, y acuerdos territoriales entre las entidades locales con amplia experiencia en la materia, cuando la situación así lo requiriera.

Las líneas de acción que prevé el programa son:

* Viviendas nuevas para pobladores de comunidades aborígenes.
* Viviendas nuevas para pobladores de zonas rurales.
* Mejoramiento de viviendas recuperables.
* Mejoramiento del hábitat, obras de infraestructura y complementarias.
* Unidades productivas de sustento.

Estas líneas de acción se inscriben dentro de un marco de flexibilidad frente a las condiciones particulares de la demanda, con respuestas múltiples y variadas, partiendo de las siguientes premisas:

* El desarrollo integral de la población rural/aborigen con alto NBI, mediante acciones que permitieran el mejoramiento productivo, habitacional y de infraestructura social básica, así como el perfeccionamiento de las formas de tenencia de la tierra de las familias rurales y aborígenes involucradas.
* El respeto a las pautas culturales propias de cada comunidad sin imponer soluciones extemporáneas, sino permitiendo la evolución de las condiciones del hábitat de las comunidades como un primer paso hacia su real fortalecimiento social.
* La generación de ámbitos propicios para la salud desde el punto de vista de la prevención, con acciones bioambientales adecuadas: la provisión de agua potable y de sistemas adecuados de evacuación.
* El desarrollo de formas de sustento estables, entendiendo la unidad habitacional como un medio para mejorar la calidad de vida rural y así contribuir a afincar al beneficiario.
* La presencia transectorial en los modelos de gestión, los que son diseñados para cada región a través de sus organismos competentes.

3. “Mejor Vivir” por entidades intermedias. El Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas se inició con la firma del convenio marco del 29 de julio de 2004, con el objetivo primordial de paliar el déficit cualitativo de viviendas, y su ejecución fue satisfactoria.

Se terminaron en el país 66.118 mejoramientos de vivienda, y más de 32.000 en ejecución.

De la evaluación realizada sobre su desarrollo, se consideró que la modalidad de ejecución a través de empresas constructoras no permitía satisfacer toda la demanda recibida en el programa, debido a la complejidad de las acciones a realizar en viviendas ocupadas.

Por ello en el año 2007 se diseñó la nueva reglamentación con la premisa fundamental de flexibilizar el modelo de gestión. Hoy el “Mejor Vivir” se ejecuta, además, por administración de los municipios, por cooperativas y por entidades intermedias de reconocida trayectoria, siempre respetando el sistema federal de vivienda, con la presencia de las provincias en su monitoreo.

En el caso particular de las entidades intermedias, la ejecución en grupos acotados permite el desarrollo de un modelo participativo eficaz que repercute en la promoción de los grupos beneficiarios como participantes en la organización de la obra.

El “Mejor Vivir” interactúa con otros programas de la subsecretaría en todas sus variantes de ejecución, por ejemplo como complemento del Promeba, y contempla la ejecución de pequeñas redes intra-lotes (conexiones domiciliarias) con el fin de mejorar sustancialmente la calidad de vida de las familias.

4. Promhib II Programa de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica. El Promhib es un programa histórico de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, aprobado por Resolución Nº 5312 con fecha 5 de julio de 1996 de la entonces Secretaría de Desarrollo Social de la Nación. Apunta a la población comprendida dentro del 1º y 2º quintil, que no puede acceder a otros programas, ni créditos. La inversión del mismo es con carácter de subsidio.

En 2007 se elaboró la nueva reglamentación incorporando 5 líneas de acción:
* Vivienda nueva.
* Mejoramiento de viviendas recuperables.
* Infraestructura social básica.
* Equipamiento comunitario.
* Mejoramiento del hábitat urbano.

El nuevo Promhib II tiene puesto su énfasis en la reconstrucción de hábitat, en los pueblos del interior del país. El objetivo de la puesta en valor del espacio público como situación de contención social, el acondicionamiento de las plazas, clubes, bulevares, arterias principales, accesos a los pueblos, accesos a cementerios, edificios públicos, paseos, paseos costaneros, etc., como espacios de esparcimiento y de reunión agradables, pretende atraer a la población joven, a niños, ancianos, adolescentes y adultos, a un espacio factible de ser vivido.

5. Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios. La intervención en las villas y los asentamientos precarios también se inició como un subprograma del Programa Federal de Construcción de Viviendas.

La nueva reglamentación no incluye cambios sustanciales en los modelos de gestión pero parte de la concepción de que debía ser un programa federal con presupuesto propio.

La dimensión de los asentamientos en la provincia de Buenos Aires y en los centros urbanos más importantes del país, la complejidad de las acciones, y su rol protagónico en la cuenca Riachuelo-Matanza, llevaron a la decisión de ajustar las acciones llevadas a cabo por la subsecretaría, la cual asume el rol de un seguimiento personalizado de las acciones de los municipios y entidades intervinientes, participa en la toma de decisiones en forma conjunta con los entes ejecutores y asume del compromiso de una intervención sostenida.

A modo de conclusión

En esta nueva política, en los modelos de gestión están representados todos los sectores de la vivienda social acompañados por una eficaz negociación por parte del Estado nacional y acuerdos interministeriales. Existe una marcada relación entre los programas de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda como pilar de eficiencia en el gasto público.

En este proceso de definir una política de Estado, la Nación focaliza sus acciones en la transformación del hábitat con el fin de abordar no sólo la problemática habitacional sino también toda aquella que deviene de las necesidades del hábitat social.

Los Estados provinciales y locales trabajan en sintonía con los lineamientos trazados por el gobierno central, a través de un eficaz seguimiento de los objetivos, tanto los delineados a nivel país como los propios.

Las acciones implementadas son acompañadas eficazmente por una estructura presupuestaria acorde.

El asistencialismo va dando paso a las acciones de inclusión con el fin primordial de que estas se transformen en políticas de Estado. La continuidad de las acciones a través de las sucesivas gestiones va a permitir resultados sostenidos en la lucha contra el déficit y por la promoción de los sectores más postergados.

 

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Artículos de este número

Andrea Catenazzi
La planificación urbana en cuestión
Tomás Bontempo y Silvia Bossini Pithod
Rol del Estado, inversión pública e inclusión social
Sebastián Tedeschi
Cuatro claves en políticas de hábitat desde la perspectiva de los derechos humanos
María Laura Rey
Hacia una política de inclusión
Maria Cristina Cravino
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