El transporte terrestre de cargas. El caso del ferrocarril

El transporte terrestre de cargas. El caso del ferrocarril

Por Gast├│n Cossettini


 
Ingeniero Civil (UNL). Ex Subsecretario de Transporte de la Naci├│n y Ex Presidente de Ferrocarriles Argentinos.


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El ferrocarril ha perdido mucho terreno a manos del transporte automotor de cargas. Para recuperar espacio es necesaria una fuerte inversi├│n en infraestructura y material rodante y eficientes mecanismos de administraci├│n y control estatal.

Analizar la problem├ítica de transporte de carga en el pa├şs nos obliga a plantearnos de inicio algunos interrogantes:
* ┬┐Es el sistema de transporte una limitaci├│n para la producci├│n y el comercio, tanto interior como exterior?
* Si lo fuera, ┬┐se debe a falencias de pol├şticas p├║blicas, de gesti├│n privada o ambas?
* ┬┐Los problemas actuales son desajustes ÔÇťde crecimientoÔÇŁ o persistencia de problemas estructurales?
La respuesta a estas preguntas es compleja ya que los ingredientes que la integran son m├║ltiples y reconocen falencias de diferentes campos de responsabilidad.

En efecto, respecto del primer interrogante, el sistema de transporte en general no ha sido una causa limitante de la producci├│n pero lo que s├ş sucede es que problemas puntuales de ineficiencia en la log├şstica generan un alto costo, los que seg├║n an├ílisis del Banco Mundial van en aumento. En la medida en que no se ataquen dichas limitaciones, podr├şa generarse una situaci├│n de crisis al hacer crecer tanto los precios internos como el valor FOB de los productos de exportaci├│n.

Respecto de las responsabilidades p├║blicas, privadas o ambas, tambi├ęn aqu├ş se puede mencionar que existen responsabilidades compartidas. Tomemos algunos ejemplos:
* El gran protagonista del transporte terrestre de cargas es el cami├│n, el que en general no respeta los l├şmites que le impone la Ley de Tr├ínsito en cuanto a carga m├íxima, peso por eje y peso potencia. Esta es una responsabilidad privada. El Estado ha fracasado persistentemente en la instrumentaci├│n de un mecanismo de control y de penalizaci├│n a los infractores, con la consecuencia directa del deterioro de la calidad de la infraestructura vial por la que circulan los automotores del pa├şs.

* La baja eficiencia de los ingresos terrestres a los puertos, si bien se la podr├şa calificar como una funci├│n primaria de una pol├ştica p├║blica, es una situaci├│n que se ha dado tambi├ęn en nuevas instalaciones portuarias, con inversiones privadas millonarias, que no destinan una parte m├şnima a la construcci├│n de un ingreso ferroviario y mejorar el ingreso vial y las playas operativas necesarias.

Respecto de la tercera pregunta, sin duda que el crecimiento enorme que ha tenido nuestra producci├│n primaria cre├│ situaciones cr├şticas que derivaron en altas incidencias de costos de transporte desde zonas de producci├│n hasta las de consumo, transformaci├│n o exportaci├│n. En efecto y a t├ştulo de ejemplo, la falta de inversi├│n en silos fijos hizo crecer el acopio en silos bolsas que si bien puede ser una soluci├│n para el productor, no lo es para garantizar un transporte eficiente hacia zonas de consumo, transformaci├│n o exportaci├│n.

La Fundación Producir Conservando pronostica que de seguir la tendencia actual de producción, hará falta disponer de 41 millones de toneladas (M tn) de capacidad de almacenaje, con un nivel de inversión de 5.330 millones de dólares.

El ferrocarril de cargas

En el contexto descrito, trataremos a continuaci├│n de analizar en particular el rol que le cabe al transporte ferroviario de cargas, planteando su situaci├│n actual y perspectiva futura.
Una breve rese├▒a hist├│rica nos muestra la evoluci├│n hist├│rica de la carga transportada:

Son m├║ltiples las razones que operaron para que el transporte de cargas por ferrocarril (FC) tuviera el descenso que tuvo en la serie hist├│rica analizada. Sucintamente se pueden mencionar como responsables a una incoherencia de pol├şticas p├║blicas y a errores de manejo interno al propio servicio ferroviario, para mencionar las m├ís relevantes.

El año 1992 marca el inicio del proceso de otorgamiento de concesiones a privados, instrumentadas mediante licitaciones públicas nacionales e internacionales. En efecto, el gobierno nacional pone en marcha, con acuerdo del Congreso nacional, dicho proceso con los siguientes objetivos básicos:
* Minimizar la carga financiera del Estado a los servicios ferroviarios.

* Mejorar la calidad de los servicios.

* Mejorar la seguridad en la operaci├│n.

* Mejorar la productividad.

* Adaptar la oferta a la demanda.

* Reiniciar un proceso de inversi├│n y tender a una mejor participaci├│n del FC en el mercado de transporte terrestre.

Las condiciones básicas que rigen a las concesiones en la actualidad son las siguientes:
* Plazo de concesi├│n 30 a├▒os, de los cuales ya han transcurrido aproximadamente dos tercios.

* El Estado nacional posee el 16% de las acciones de cada concesi├│n y el personal el 4%. Dichas acciones ser├şan entregadas sin cargo y garantizando los privados con mayor├şa accionaria iguales porcentajes, ante cualquier ampliaci├│n de capital. Implican participaci├│n en la conducci├│n empresaria, con representaci├│n en el directorio de cada empresa.

* En total se licitaron algo más de treinta mil kilómetros.

Las consecuencias de dicha transformaci├│n han sido:
* Se introdujeron eficientes sistemas de gesti├│n y de operaci├│n ferroviaria y se increment├│ el contacto directo con el cliente, aumentando as├ş la participaci├│n del modo ferroviario en el mercado.

* Elevaci├│n significativa de los ├şndices de confiabilidad del material rodante y de la infraestructura en los corredores de mayor demanda.

* Mejora muy importante en la productividad del personal medida en tn-km/agente/a├▒o.

* Mejora tarifaria, del orden del 50% en menos.

Mediante la renegociación de los contratos, proceso que tardó un tiempo prolongado, los concesionarios deben invertir actualmente en mejoras de la explotación un determinado porcentaje (del orden del 10%) de su facturación anual, proceso que está en sus comienzos de implementación.

La excepci├│n a dicha descripci├│n es la del FC Belgrano Cargas, el cual debe cumplir un rol fundamental en el desarrollo regional del noa y nea por la configuraci├│n f├şsica de su red.

Su situaci├│n actual y perspectivas son las siguientes:
* Despu├ęs de un lapso de gesti├│n p├║blica y posteriormente fracasadas dos licitaciones, se adjudic├│ en forma directa al gremio Uni├│n Ferroviaria a fines de 1997, con la promesa de aportes estatales de 250 millones de d├│lares en cinco a├▒os, hecho que no se produjo.

* En el a├▒o 2006 el Estado nacional lo declara en emergencia y otorga el gerenciamiento a la Sociedad Operadora de Emergencia (soe sa), sociedad actualmente integrada por empresas privadas y los gremios La Fraternidad, Uni├│n Ferroviaria y Camioneros. Un decreto del gobierno nacional de fines del 2008 pone l├şmites de tiempo a dicha operaci├│n, pero al presente subsiste con id├ęntica modalidad instrumentada en el origen.

* A inicios de la d├ęcada de los ÔÇÖ80 el Belgrano transport├│ 4,5 M tn, para llegar en la actualidad a una cifra del orden de 1 M tn.

* No obstante, el futuro es promisorio en materia de demanda por el desplazamiento de la frontera agr├şcola, lo que cre├│ la condici├│n de crecimiento de la producci├│n en su ├írea de influencia, trayendo como consecuencia que el transporte ferroviario pueda llegar a una cifra del orden de las 6/8 M tn/a├▒o, bajo ciertas condiciones que involucren la mejora sustancial de la infraestructura y los servicios.

* Dada la responsabilidad que le asign├│ la Ley 26.352 a la ADIF SE, de atenci├│n y mejora de la infraestructura ferroviaria, se defini├│ poner un especial esfuerzo en el Belgrano Cargas, en particular en el corredor de la soja: Embarcaci├│n-Gral. Pinedo-Avia Terai-Barranqueras-Santa Fe-Rosario; estando actualmente en reconstrucci├│n integral cinco tramos de 200 km en total, con recursos propios y la aplicaci├│n inmediata de un cr├ędito de la Corporaci├│n Andina de Fomento (caf) de 320 millones de d├│lares.

Algunos datos sobre los FC de cargas

* Aproximadamente el 50% de la carga transportada por todos los ferrocarriles de carga son granos y derivados (pellets, aceites). Por otra parte, alrededor del 75% del total son cargas a granel. Su participaci├│n en el transporte de contenedores es escasa.

* El FC de cargas debe trabajar permanentemente para revertir una imagen de la demanda que en general no le es propicia, a causa de su historia.

* Como s├şntesis, se puede decir que la percepci├│n de los clientes actuales se orienta a valorar como fortalezas: precio, seguridad, relaci├│n peso/volumen, confiabilidad, posibilidad de negociar convenios plurianuales; y las debilidades se las califica en: transit-time elevado y en escasas frecuencias. En la percepci├│n de los clientes potenciales la mayor fortaleza se orienta a valorar el precio y como debilidades: escasas frecuencias, baja seguridad, transit-time elevados, carencia de servicios integrales, escasa confiabilidad.

* Es necesario incrementar y fortalecer los acopios en estaciones ferroviarias, desarrollando tecnolog├şas que apunten a la flexibilidad y a la integraci├│n intermodal, creando playas aptas para dicha integraci├│n, en diferentes partes del territorio nacional.

* De igual manera, sus accesos a las terminales portuarias e industrias de transformaci├│n deben ser mejoradas ya que cualquier demora, tanto en carga como en descarga, atenta contra la rotaci├│n y por tanto contra la eficiencia del sistema.

* El FC tiene serias limitaciones en los accesos terrestres a los puertos fluviales y mar├ştimos de exportaci├│n tales como Buenos Aires, Bah├şa Blanca, Gran Rosario y Barranqueras. Por el contrario, han sido significativas las mejoras en las instalaciones de los puertos del pa├şs y en la profundizaci├│n de los accesos por agua. Dichas falencias se pueden agravar seriamente de lograrse en un mediano plazo los niveles de producci├│n agraria que apuntan a 150 M tn/a├▒o.

Limitaciones a su crecimiento

Su flanco m├ís d├ębil es la infraestructura, por las cifras cuantiosas que demanda su rehabilitaci├│n total (obras en ejecuci├│n actualmente demandan una inversi├│n del orden de 1,2 millones de d├│lares por km), siendo la misma propiedad del Estado nacional.

Tambi├ęn existen estrangulamientos en la disponibilidad de material rodante concesionado, ya que si se desea tener una mayor participaci├│n en el mercado habr├í que incorporar locomotoras y vagones. Dichas incorporaciones hoy se hacen en forma muy limitada, ya que el per├şodo que resta de las concesiones no posibilita su amortizaci├│n.

La ausencia de una industria nacional como proveedora de material rodante nuevo es una limitaci├│n importante. Se est├í incorporando material rodante usado para pasajeros, de diferentes or├şgenes, lo que traer├í aparejado problemas de mantenimiento en el corto plazo por falta de repuestos. Es leg├ştimo preguntarse si no se podr├ín instrumentar asociaciones estrat├ęgicas con pa├şses de Unasur para desarrollos conjuntos.

Existen limitaciones a la circulaci├│n del FC de cargas en la regi├│n metropolitana, por las siguientes razones:

* Las concesiones de pasajeros autorizan la circulaci├│n de los trenes de carga, con pago de peajes, a partir de los puntos l├şmites de las concesiones de aquellos, otorgando ÔÇťventanasÔÇŁ de circulaci├│n que no siempre se pueden cumplir por parte de los cargueros.

* Por dicha raz├│n y por problemas de acceso a las terminales portuarias de la regi├│n metropolitana, es casi nula la presencia directa del FC en el transporte de contenedores hacia dichas terminales.

* Ser├şa ideal tener circulaciones separadas para acceder con facilidad a terminales de carga y a los puertos de la regi├│n. Un an├ílisis en profundidad, a trav├ęs de un plan director de los ferrocarriles metropolitanos, deber├şa definir si lo planteado es viable.

Externalidades

* El FC tiene un consumo por unidad de carga transportada cuatro veces inferior al del cami├│n.

* En general, las tarifas del transporte no reflejan los da├▒os causados al medio ambiente, lo que provoca un crecimiento de los efectos externos negativos del transporte automotor.

* El crecimiento del parque automotor circulando en una infraestructura inadecuada provoca una mayor generaci├│n de accidentes en rutas.

Estrategias

* El multimodalismo es la herramienta eficaz para alentar el uso de cada modo en relaci├│n con sus capacidades t├ęcnico-econ├│micas m├ís competitivas.

* Es necesario alentar la concentraci├│n para optimizar costos, mitigando la estacionalidad.

* Desarrollo tecnol├│gico e inversiones para mejorar la eficiencia en los cargu├şos y en las descargas.

* Desarrollo de tráficos industriales mediante la contenerización.

Experiencias internacionales

En apretada s├şntesis, se mencionan a continuaci├│n diferentes experiencias desarrolladas en el mundo respecto de los ferrocarriles, tomadas de un trabajo de la CAF.

Se utilizaron criterios de ventas de activos o de concesión, reservándose en este caso el Estado la propiedad de los bienes concesionados.

Las reformas instrumentadas tuvieron como prop├│sito poner al modo ferroviario en condiciones de poder competir en el mercado de transporte, mejorar su eficiencia y reducir al m├íximo posible las contribuciones que el Estado hac├şa al modo en la ├ępoca de las grandes empresas p├║blicas ferroviarias.

Una conclusi├│n remarcable que plantea la CAF es que carece de fundamento esgrimir soluciones absolutas en materia de explotaci├│n p├║blica o privada, o bien si la infraestructura tiene que estar separada de los servicios. De hecho cada pa├şs instrument├│ la soluci├│n que le pareci├│ m├ís acorde con su realidad pol├ştica, social y econ├│mica. El an├ílisis remarca que la mejor soluci├│n puede ser cualquiera o mixta, rechazando posiciones dogm├íticas.

En general se observa que a partir de las reformas el FC de cargas retomó participación en el mercado de transporte, incorporó nuevas formas de gestión acercándose a las necesidades de los clientes, incrementó la productividad laboral, hubo rebajas tarifarias y como se puntualizó, redujo o anuló las contribuciones del erario público para el sostenimiento de los servicios.

Queda un amplio campo a├║n de escaso desarrollo, ligado al multimodalismo, mediante la creaci├│n de centros eficientes de transferencia de cargas, gestionados con moderna tecnolog├şa y donde las ventajas comparativas de los diferentes modos de transporte intervinientes queden en relevancia y puedan contribuir a bajar los costos totales de los servicios ofertados.

En varias experiencias se ha remarcado la necesidad de tener entes aut├│nomos de control, con una dotaci├│n de personal debidamente capacitado y jerarquizado, con capacidad de an├ílisis de los temas relevantes y el poder de decisi├│n, convencimiento o coacci├│n para con los prestadores, ejerciendo sus funciones en forma separada del poder pol├ştico.

Tambi├ęn se puede mencionar que en varias experiencias se remarca la necesidad de contar con un ├│rgano administrativo que pueda actuar en caso de divergencias entre concesionario o prestadores entre s├ş, o bien en relaci├│n con el poder p├║blico. Este mecanismo de intervenci├│n o arbitraje evitar├şa en muchos casos divergencias que en definitiva atentan contra la calidad del servicio.

Otro tema relevante ha sido el de la fijaci├│n de tarifas (generalmente a trav├ęs de un cuadro tarifario con un l├şmite superior o bien mediante un cat├ílogo de costos) y el potencial riesgo de conductas de discriminaci├│n de precios, bloqueo de accesos a las redes operativas o bien limitaci├│n de servicios a otros usuarios. Este es un tema sensible ya que implica la instrumentaci├│n de mecanismos que sean superadores de intereses cruzados de los operadores y de problemas que competen a los organismos de control, y en general son de resoluci├│n complejos.

Se han observado problemas entre los plazos de las concesiones y la maduraci├│n de las inversiones ferroviarias, las que en general son de mucho mayor lapso que aquellas.

En alg├║n ejemplo se puntualiz├│ que si bien los trenes y las v├şas pueden ser gestionados en forma independiente, son bienes complementarios. Tambi├ęn existen activos espec├şficos que requieren acciones e inversiones coordinadas entre dos compa├▒├şas diferentes (infraestructura y servicios) que pueden responder a intereses no concurrentes, dando por consecuencia ineficiencia o mayores costos.

En Estados Unidos, donde oper├│ la venta de activos, existe actualmente una tendencia a la concentraci├│n de las grandes compa├▒├şas y a la multiplicaci├│n de peque├▒as operadoras que han incrementado su participaci├│n en el mercado de transporte ferroviario.

La problem├ítica de la libertad de acceso a redes operadas por un operador principal ha sido tratada de diversas maneras, pero en general se podr├şa apuntar que tal libertad de acceso nunca es ilimitada, ya que en el transporte terrestre la competencia es m├ís bien entre los modos automotor y ferroviario, que entre dos ferrocarriles.

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