El derecho de acceso a la tierra. ¿Existen en nuestro país herramientas que faciliten su defensa?

El derecho de acceso a la tierra. ¿Existen en nuestro país herramientas que faciliten su defensa?

Por Lorena Gutiérrez

Las familias y comunidades campesinas no tienen un marco legal que proteja su derecho de acceso y tenencia de la tierra. Las pocas medidas adoptadas no tienen por objeto dar una respuesta integral y definitiva a esta problemática. La ausencia de normas abona un terreno ya de por sí fértil para que los despojos de tierra a campesinos e indígenas continúen sucediendo.
 
Abogada. Directora del Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a la Tierra (Gajat), equipo de trabajo perteneciente al Centro de Políticas Públicas para el Socialismo (Ceppas).


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La tierra representa una fuente de riqueza y bienestar. Si bien no se encuentra consagrado como un derecho humano en forma autónoma, el acceso a la tierra rural se encuentra íntimamente relacionado con el goce de derechos humanos tan importantes como la vivienda y alimentación adecuadas, a trabajar y al desarrollo cultural. En este sentido, la protección del acceso a la tierra como derecho se desprende del carácter universal, indivisible e interdependiente de los derechos humanos.

El derecho de acceso a la tierra comprende también el acceso a los recursos naturales y de infraestructura necesarios para poder vivir y trabajar en ella (por ejemplo, el acceso al agua en cantidad y calidad suficiente).

La tenencia de la tierra puede adoptar varias formas: propiedad privada, estatal o comunitaria, arrendamiento, simple ocupación, etc. Dado que es un recurso cada vez más escaso y apreciado, es necesario que desde el Estado se adopten medidas que garanticen oportunidades equitativas de acceso y de seguridad en su tenencia.

En su Observación general Nº 4, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (órgano de vigilancia del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, instrumento que goza de jerarquía constitucional en nuestro país) llamó la atención sobre esta circunstancia. Sostuvo que el acceso a la tierra para sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad debería ser el centro del objetivo de la política del Estado. Las políticas y la legislación, señaló el Comité, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los demás. Y concluyó que un deterioro general en las condiciones de acceso a la tierra sería directamente atribuible a las decisiones de política general y a las medidas legislativas y la falta de medidas compensatorias concomitantes, lo que implicaría contravenir las obligaciones asumidas por el Estado.

La discusión de en qué manos deben estar las tierras en una sociedad democrática, inclusiva y sustentable, ha sido largamente postergada en nuestro país. El debate originado por la sanción de la ley 26.737 (Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales) y la presentación del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2016 (PEA) han contribuido a actualizar este debate.

La ley 26.737 tiene por objeto limitar la propiedad de las tierras rurales para los extranjeros. En consecuencia, establece la prohibición a las personas físicas o jurídicas extranjeras de ser propietarias de más de 1.000 hectáreas, cualquiera sea el lugar o ubicación. Crea un registro nacional de tierras rurales y ordena realizar un relevamiento catastral y dominial para determinar la propiedad de las tierras rurales. Establece también una regla interpretativa que impide considerar, a los fines de la aplicación de los numerosos Tratados Bilaterales de Protección de Inversiones (TBIs) suscritos por la Argentina, la compra de tierras rurales como una inversión.

Por su parte, el PEA analiza las oportunidades de la Argentina para convertirse en un país “líder agroalimentario”. Entre las metas de producción que se fijan, tomando como línea de base el año 2010, se encuentra llegar a producir, en el año 2020, 157,5 millones de toneladas de granos: alrededor de un 60% más que en el año 2010. Esto significará pasar de una superficie sembrada de 33 millones de hectáreas a 42 millones de hectáreas, en términos porcentuales representará un incremento del 27% de la superficie destinada a la siembra.

Ambas iniciativas del Estado nacional se muestran muy lejanas de las demandas históricas de grupos particularmente desventajados en relación al acceso a la tierra, tales como las familias y comunidades campesinas y los pueblos indígenas, cuyo bienestar y supervivencia se encuentra ligado a su tenencia y su uso.

En el caso de la ley 26.737 es importante señalar que si bien existen conflictos originados en la propiedad y tenencia de la tierra entre extranjeros y comunidades campesinas y pueblos indígenas (por ejemplo, los casos de las comunidades mapuche Paicil Antreao, en Neuquén, que mantiene un conflicto con el empresario norteamericano William Fisher y Santa Rosa de Leleque, en Chubut, en conflicto con el grupo económico Benetton), lo cierto es que la mayoría de los conflictos ocurre con personas y empresas de capitales nacionales (como el asesinato del dirigente campesino Cristian Ferreyra, en Santiago del Estero, víctima de los sicarios contratados por un empresario sojero de Santa Fe; el caso de las comunidades de Salta La Chirola y Las Llanas que han visto reducido su espacio territorial como consecuencia del desembarco en la zona del grupo empresario Macri). Y lo que resulta más llamativo: con el Estado nacional y las provincias (tal es el caso de la comunidad mapuche Tambo Báez, situada en la provincia de Río Negro, que mantiene un conflicto con el Ministerio de Defensa de la Nación y de la comunidad qom Potae Napocna Navogoh “La Primavera”, en Formosa, cuyas tierras de ocupación tradicional se encuentran ocupadas por el Parque Nacional Río Pilcomayo y la provincia de Formosa, por la cesión inconsulta de parte de sus tierras a criollos).

El PEA, asimismo, propone expandir la frontera agrícola ganadera. Pero esta expansión, que no es un fenómeno nuevo en nuestro país, viene sucediéndose desde hace varios años, a expensas de las tierras ocupadas tanto por los campesinos como por los pueblos indígenas.

Estos vienen denunciando sistemáticamente la existencia de despojos de sus tierras.
Tanto es así que en el año 2006 el Congreso de la Nación sancionó una ley que declaró la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas que habitan el actual territorio nacional, por un plazo de cuatro años (ley 26.160). Esta ley suspende, por el plazo de su vigencia, la ejecución de sentencias y procesos judiciales y administrativos que tengan por finalidad el desalojo de comunidades indígenas.

A la par, ordena al Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (organismo del Estado nacional encargado de elaborar e implementar las políticas públicas relacionadas con los pueblos indígenas) realizar, dentro de los tres primeros años de vigencia de la ley, un relevamiento “técnico jurídico catastral” de la situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas. Este relevamiento tiene como objetivo establecer si las tierras que habita y a las que tiene acceso cada comunidad son de carácter privado, estatal, etcétera.

Para ello, el INAI creó el Programa Nacional “Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas - Ejecución de la Ley Nº 26.160”. La resolución establece que el Programa Nacional de Relevamiento (Re.Te.C.I.) articulará las acciones necesarias a los fines de: 1) promover el reconocimiento jurídico de los derechos de las comunidades indígenas sobre los territorios y los recursos; 2) impedir los eventuales desalojos en territorios comunitarios de actual ocupación tradicional; 3) requerir la participación “efectiva” del CPI (Consejo de Participación Indígena) a través de todo el ciclo del programa; 4) involucrar a los pueblos indígenas, a través del CPI, en la implementación, monitoreo y evaluación del programa.

Como el proceso de relevamiento aún no fue completado y la situación de emergencia continúa, en el año 2010 el Congreso de la Nación prorrogó la vigencia de la ley hasta el 26 de noviembre del corriente año (ley 26.554).

Sin embargo, corresponde decir que este relevamiento no tiene como finalidad la resolución de los conflictos con terceros sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades indígenas ni la entrega de títulos de propiedad comunitaria, que resguarden, en forma definitiva, las tierras de ocupación tradicional de las comunidades indígenas, tal como garantiza la Constitución nacional (art. 75, inc. 17).

Y también, que a pesar de la vigencia de esta ley, igualmente se produjeron desalojos (como los casos de las comunidades mapuche Currumil y Puel, en la provincia de Neuquén, y la Comunidad India Quilmes, en la provincia de Tucumán).

Aun con las falencias ya señaladas, los pueblos indígenas cuentan con normas que, al menos formalmente, protegen su derecho de acceso a las tierras de ocupación tradicional. Además de la Constitución nacional y la ley mencionada existen instrumentos internacionales de derechos humanos que protegen sus derechos (Convenio 169 de la OIT y Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas).

En contraposición, las familias y comunidades campesinas no tienen un marco legal que proteja su derecho de acceso y tenencia de la tierra. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe un procedimiento que permita garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra para las familias campesinas que viven y trabajan en ella. El único mecanismo existente es la prescripción adquisitiva (también llamada usucapión) regulada en el Código Civil, que demanda un extenso, engorroso y oneroso proceso judicial.

Aunque existen algunas iniciativas en el Congreso de la Nación para modificar esta situación, no han sido tratadas por el momento. En consecuencia, se encuentran próximas a perder estado parlamentario.

Una de estas propuestas legislativas, presentada por varios diputados del bloque Proyecto Sur (Expediente 0849-D-2012), plantea la declaración de la emergencia de la posesión y propiedad de las tierras ocupadas por pequeños productores agropecuarios, por el término de cinco años. Por este plazo, suspende los actos procesales o administrativos que tengan por objeto el desalojo o desocupación de estas tierras.

Pero si bien establece un programa que denomina Programa de Regularización Dominial para Pequeños Productores Agropecuarios, no fija condiciones más favorables que las ya fijadas por el Código Civil, sino que remite a él.

Otro proyecto, de similares características, fue promovido por legisladores del Frente para la Victoria. Este proyecto también propone declarar la emergencia en materia de tierras ocupadas por comunidades y familias campesinas (Expediente 5764-D-2011).

Un punto llamativo, que no fortalece sino que contribuye a reforzar la situación de vulnerabilidad del grupo al que va dirigido, es que el tiempo de la emergencia no será computable a los efectos de la usucapión. Ello releva al tercero pretensor de la tierra ocupada por una familia o comunidad campesina de instar cualquier acción judicial que interrumpa el plazo de la usucapión, lo que redundaría en su beneficio.

Esta iniciativa establece asimismo la creación de un Programa Nacional de Relevamiento de Tierras Rurales, cuyo objeto es determinar la situación real con relación a la ocupación y posesión de tierras rurales, a los fines de establecer una Política Nacional de Saneamiento de Títulos.

Un proyecto más antiguo, que avanza en crear un mecanismo de regularización de la tenencia de tierras, fue presentado por los diputados Massei y Depetri (Expediente 6691-D-2008). El procedimiento propuesto para regularizar la tenencia de la tierra de familias campesinas consiste en un régimen simplificado de prescripción adquisitiva.

Este régimen reduce el plazo de posesión pública y pacífica a cinco años (recordemos que el Código Civil establece plazos de 10 y 20 años, en caso de buena fe o ausencia de ella, respectivamente) e incorpora como requisito que los beneficiarios acrediten que se dedican, como modo de subsistencia, al trabajo de la tierra.

Introduce conceptos rectores como “unidad productiva familiar” y “función social de la propiedad”, como criterios de aprovechamiento eficiente y racional de la tierra.

Y, como punto a destacar, establece la posibilidad de regularizar las ocupaciones comunitarias de tierras. Lo que favorece el reconocimiento formal de la existencia de comunidades campesinas.

Esta contextualización conduce a afirmar que en nuestro país existen sólo algunas medidas aisladas de política pública dirigidas a proteger y facilitar el acceso a la tierra de los grupos más desfavorecidos de nuestra sociedad (como la ley de emergencia de la propiedad y posesión indígena). Y que las políticas públicas o medidas legislativas orientadas a resolver en forma definitiva esta problemática son inexistentes.

Este escenario se completa con una amenaza latente para las acciones directas de reivindicación de tierras, que resultan ser una de las formas más frecuentes de defensa del derecho de acceso a la tierra.

El año pasado, el Congreso de la Nación sancionó una ley que tiene por objeto fortalecer y reordenar las disposiciones normativas en materia de prevención y sanción de actividades delictivas con finalidad terrorista (ley 26.734). Esta ley incorpora al Código Penal una nueva circunstancia agravante en la parte general del Código Penal, que intensifica la pena de cualquier delito cometido con la finalidad de aterrorizar a la población u obligar a las autoridades públicas nacionales, gobiernos extranjeros o agentes de una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo, salvo en el caso que se trate del ejercicio de un derecho constitucional. Si bien el Poder Ejecutivo, autor de la iniciativa, manifestó que no era el objeto de la medida criminalizar la protesta social, la vaguedad y ambigüedad que caracterizan los términos en que se encuentran redactadas las reformas propuestas por el proyecto al Código Penal permiten que la aplicación de la agravante quedara librada a la interpretación del funcionario judicial que intervenga en el caso particular. Como resultado de ello, podría calificarse con la agravante de “finalidad terrorista” las figuras penales típicamente utilizadas para la criminalización de las protestas sociales, y en particular, de las que involucran a campesinos e indígenas (atentado y resistencia contra la autoridad, daños, usurpación, etc.).

De la reseña efectuada puede apreciarse que garantizar y facilitar el acceso a la tierra para los grupos más vulnerables de nuestra sociedad no forma parte de las prioridades en la agenda de trabajo del Estado.

Como se expresó antes, las pocas medidas adoptadas no tienen por objeto dar una respuesta integral y definitiva a la problemática de falta de seguridad en la tenencia de la tierra. La ausencia de normas abona, indirectamente, un terreno ya de por sí fértil para que los despojos de tierra a campesinos e indígenas continúen sucediendo.

Este contexto, teniendo presente las palabras del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se traduce en una violación del derecho de acceso a la tierra. Y torna urgente la adopción de medidas para adecuar la conducta del Estado a los estándares internacionales de derechos humanos vigentes.

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Artículos de este número

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Prefacio
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Los pueblos indígenas en el derecho internacional
Silvina Zimmerman
El derecho indígena a la tierra y al territorio en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos
Silvina Ramírez
Constituciones progresistas, modelos de desarrollo y la defensa de los derechos de los pueblos indígenas
Eduardo Raúl Hualpa
Reflexiones sobre la discriminación, los derechos indígenas, algunos fallos y fallidos
Lorena Gutiérrez
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Manuel Alberto Jesús Moreira
La pericia antropológica en los conflictos judiciales de los pueblos originarios
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