Desigualdad social en América Latina: el reto de la doble incorporación, social y de mercado

Desigualdad social en América Latina: el reto de la doble incorporación, social y de mercado

Por Juliana Martínez Franzoni* y Diego Sánchez-Ancochea**

Para lograr una reducción de la desigualdad sostenida en el tiempo, es indispensable el diseño de políticas públicas capaces de incrementar de forma simultánea la incorporación social y de mercado de los sectores más desprotegidos. A continuación, un diagnóstico preciso y algunas propuestas de implementación.
 
*Doctora en Sociología; profesora asociada Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad de Costa Rica. Integra los consejos del Comparative Research Programme on Poverty y de la Serie Global sobre Pobreza (ZED/CROP) y el comité asesor internacional de Social Politics. Es profesora invitada de la Red Desigualdades (Universidad Libre de Berlín) **Doctor en Economía; Profesor titular de Economía Política de América Latina, Universidad de Oxford y St Antony’s College. Miembro de los consejos editoriales del Development Policy Review, Journal of Latin American Studies y Oxford Development Studies e investigador invitado de la Red Desigualdades (Universidad Libre de Berlín).


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El acceso a ingresos monetarios y a servicios sociales públicos es una de las llaves para la igualación social y económica –la otra gran llave tiene que ver con la reducción de la concentración de la renta entre los más ricos, que es mayor en nuestra región que en ninguna otra parte del mundo–. A lo largo y ancho de América latina, una desigualdad socioeconómica de muy larga data en buena medida refleja insuficiente trabajo formal e inadecuados servicios sociales.

Durante la última década, los países sudamericanos se han beneficiado de altas tasas de crecimiento y diversos gobiernos progresistas han ensayado numerosas innovaciones de política pública que buscan hacer un mejor uso de dicho crecimiento. A continuación reflexionamos acerca de cuán positivos y cuán sostenibles han sido los cambios, así como sobre cuáles son algunos de los retos para profundizarlos.

Doble incorporación, social y de mercado

En economías de mercado, cualquier esfuerzo por superar la desigualdad de manera sostenible requiere mejorar la participación de las personas en el mercado laboral. Ello supone que exista un número suficiente de trabajos formales, tanto públicos como privados, con protección social y una adecuada remuneración. A esta forma ideal de participación en el mercado laboral la llamamos incorporación de mercado.

La incorporación de mercado es, sin embargo, condición insuficiente para reducir la desigualdad. Primero, la expansión rápida de trabajo formal puede ocurrir junto a un crecimiento aún más rápido de las ganancias de las empresas y de los salarios de quienes tienen mayores cualificaciones, con lo cual la desigualdad aumenta.

Segundo, la dependencia exclusiva del salario para hacer frente a todos los problemas expone a las personas a riesgos impredecibles (como los accidentes y las enfermedades) y a riesgos difíciles de afrontar de manera individual (como el envejecimiento y la discapacidad). Ello conduce a quiebres de ingreso y al deterioro de la calidad de vida de amplios sectores de la población, tanto pobres como no.

Tercero, y directamente relacionado a lo anterior, la mayoría de la población está imposibilitada de pagar privadamente una educación y una salud de calidad. Si nuestras sociedades no son capaces de garantizar esta clase de servicios para todas las personas, el bienestar social será insuficiente y la desigualdad no sólo de ingresos sino también de oportunidades tenderá a perpetuarse a lo largo del tiempo.

En suma, para alcanzar mayor igualdad social, además de una adecuada incorporación de mercado se requiere de una adecuada incorporación social, es decir que el bienestar de las personas sea en alguna medida independiente del nexo monetario. La incorporación social descansa en la existencia de transferencias monetarias (como las pensiones o los seguros de desempleo), así como de servicios públicos (como los de salud y educación).

Las mujeres, particularmente las de menores ingresos, son quienes se ven particularmente afectadas por la ausencia de adecuados servicios sociales. El trabajo no remunerado femenino compensa la falta de estos servicios, inhibiendo la participación de las mujeres en el mercado laboral formal o forzando interrupciones recurrentes, lo cual a su vez acentúa las desigualdades socioeconómicas y de género. Esta falta de servicios incrementa también las brechas de género entre trabajadoras altamente calificadas pero subutilizadas y sus homólogos masculinos.

Incorporación y políticas públicas

La política económica en su conjunto, desde la política monetaria hasta la política fiscal, incide, tanto positiva como negativamente, en la incorporación de mercado. Por ejemplo, si las decisiones monetarias priorizan el control de la inflación, las tasas de interés pueden ser muy altas y la inversión y el crecimiento del empleo muy bajos. Si los recursos fiscales acompañan el ciclo económico, habrá largos periodos de tiempo en los cuales la inversión y las decisiones de generación de empleo serán insuficientes para la incorporación de mercado. Sin embargo, asegurar la incorporación de mercado a largo plazo finalmente depende de que los países sean capaces de contar con nuevos sectores capaces de ofrecer muchos y buenos trabajos, así como de mejorar los ya existentes, particularmente en materia de servicios y de servicios sociales.

Las políticas relevantes para la incorporación social pueden incluir un conjunto amplio de medidas redistributivas, desde la creación de infraestructura en agua potable o en servicios de salud, hasta políticas sectoriales que crean puestos de trabajo socialmente protegidos. Son particularmente relevantes las políticas sociales, ya sean universales, contributivas o focalizadas.

Las políticas sociales universales tenderán a ser especialmente efectivas por al menos tres razones. Primero, porque personas de todos los niveles de ingresos y características personales comparten un trato similar basado en su condición de ciudadanos/as. Segundo, porque es más probable que la clase media apoye servicios de los cuales se benefician y que, al beneficiarse, ponga su voz al servicio de sectores de la población con menores recursos de poder. Tercero, esta confluencia de intereses entre sectores socioeconómicos contribuye a ampliar tanto el acceso como la calidad de la política pública, creando así círculos virtuosos de incorporación social.

La esquiva doble incorporación

En el pasado, el que ningún país de América Latina excepto Costa Rica fuera exitoso en lograr simultáneamente la incorporación de mercado y la incorporación social, contribuyó a hacer de la región la más desigual del planeta. Antes de 1980, la cantidad de trabajo formal era incapaz de absorber la creciente oferta de fuerza de trabajo urbana. Los regímenes contributivos crearon esquemas fragmentados según ocupaciones y restringidos al empleo formal. En el mejor de los casos, la seguridad social conllevó lo que Filgueira define como “universalismo estratificado”.

El Consenso de Washington anunció la expansión de las oportunidades laborales mediante la liberalización del comercio, la promoción de la inversión extranjera directa y la desregulación de la economía. Estas reformas, indicaron sus promotores, incrementarían la inversión y, con ella, la creación de buenos empleos. A la vez, la privatización, la descentralización y la focalización de los programas sociales reducirían las desigualdades de acceso a la protección social. Los resultados fueron decepcionantes, tanto para la incorporación de mercado (porque se redujo la creación de buenos empleos y aumentó la informalidad) como para la incorporación social (porque aumentó la desprotección social incluso en los servicios básicos).

¿Qué ha pasado más recientemente?

La doble incorporación en América del Sur

¿Cuánto han avanzado durante la última década los países en materia de dobleincorporación? ¿Han aumentado los salarios mínimos? ¿Se han promovido los derechos laborales y la negociación colectiva? ¿Se promueven políticas sectoriales que transformen la cantidad, calidad y composición del empleo? Y en términos de incorporación social, ¿ha aumentado la inversión por habitante? Las reformas, ¿amplían el acceso a los servicios sociales? ¿Se cuenta con medidas de discriminación positiva para la inclusión de la población en condiciones de pobreza, como es el caso de los programas de transferencias monetarias condicionadas?

Nuestro análisis del período 2000-2010 en cinco países sudamericanos –Bolivia, Chile, Brasil, Perú y Uruguay, cuatro países que durante ese período experimentaron un giro hacia la izquierda y uno, Perú, que no– muestra claramente mejoras en la incorporación social y de mercado. En los cinco países el empleo formal aumentó y la cobertura de los programas sociales se expandió. Más aún, estos países fueron capaces de proteger el trabajo formal y la inversión social de una de las crisis más graves del último siglo, ocurrida entre el 2008 y el 2012. De estos cinco países, Brasil y Uruguay mostraron los mayores cambios en términos de incorporación social y de mercado, simultáneamente.

Los restantes tres países, en cambio, avanzaron más en materia de incorporación social que de mercado.

Dentro de los esfuerzos de incorporación social en la última década en todos los países destacan los programas de transferencias monetarias condicionadas, que han beneficiado a grupos que previamente habían carecido de acceso a servicios básicos. En algunos casos, estos programas han sido un complemento importante a los avances en las políticas universales. Aunque constituyen por ello un paso en la dirección correcta, las transferencias monetarias condicionadas tienen limitaciones y requieren de urgentes revisiones, por ejemplo, que permitan asociarles a mejoras en la disponibilidad y en la calidad de los servicios.

Por otro lado, la insuficiente transformación en la economía –junto a una limitada expansión de impuestos a la renta empresarial y, sobre todo, personal– dificulta la creación de trabajo formal y lo dificultará aún más cuando bajen los precios de las materias primas y el crecimiento económico sea menor. Piénsese, sobre todo, en los casos de Bolivia y Perú donde, pese a la retórica productivista, el modelo de crecimiento se ha apoyado primeramente en la expansión de la frontera minera y de recursos naturales, avanzándose muy poco en la promoción de las pequeñas y medianas empresas en el sector manufacturero y manteniéndose, además, una enorme cantidad de empleos de baja productividad. En Perú, pese a las mejoras recientes, como lo muestra Gray Molina, el empleo informal representaba un 63% de la población activa total en 2009, sólo un punto y medio menos que en 1995.

Los servicios de cuidados: “a caballo” entre la incorporación social y de mercado

Lograr diseñar políticas públicas que sean capaces de incrementar de forma simultánea la doble incorporación constituye uno de los principales retos para sostener una reducción de la desigualdad en el futuro. Una de las políticas que puede lograr dicha vinculación de forma más exitosa es la creación de servicios de cuidado en general, y orientado a la primera infancia en particular. Primero, porque se trata de servicios que facilitan a las mujeres un mayor y mejor acceso al mercado laboral. Segundo, porque permiten brindar una más temprana y mejor educación a niños y niñas.

Cuidados y acceso al mercado laboral

Antes y ahora, los cuidados de niños y niñas pequeños/as han sido en la región considerados como un asunto exclusivamente familiar y femenino. Lejos de distribuirse aleatoriamente entre hombres y mujeres, los cuidados recaían y recaen en las mujeres, tengan o no también trabajo remunerado.

En el mundo en general y en América latina en particular, las mujeres se han incorporado crecientemente al mercado laboral: de 2 a 5 de cada 10 en tres décadas. Simultáneamente se han reducido las tasas de fecundidad; ha aumentado la esperanza de vida, y las familias se han vuelto más y más diversas. Por ejemplo, la proporción de familias nucleares en las que hombres y mujeres generan ingresos son hoy más que aquellas con sólo el hombre proveedor de ingresos.

Mientras tanto, la organización de los cuidados continúa siendo una responsabilidad casi exclusivamente familiar y femenina, lo cual ha dado lugar a lo que Esping-Andersen denomina la “revolución incompleta”. Ello afecta particularmente a las mujeres de menores ingresos quienes, a diferencia de las mujeres de sectores medios y altos, carecen de capacidad de pago para contratar servicios privados, en particular trabajo doméstico.

La población con menores recursos económicos recurre a estrategias familiares, a menores horas de descanso y a jornadas laborales más largas. A partir de encuestas de uso del tiempo, CEPAL muestra que las mujeres pobres destinan a los cuidados más del doble de horas que las mujeres de mayores ingresos en el mismo momento del ciclo vital. Por cierto, entre los hombres el tiempo destinado a los cuidados es el mismo, sean ricos o pobres, haya o no niños y niñas en el hogar.

También son las mujeres pobres las primeras en abandonar su trabajo ante imprevistos como las enfermedades de sus hijos e hijas. Mientras la inserción laboral de las mujeres latinoamericanas ubicadas entre el 20% más pobre de la población es de 38%, esta es de 61% entre las mujeres ubicadas entre el 20% más rico (una brecha de más de 20 puntos porcentuales). Además, la feminización de los cuidados promueve una inserción laboral precaria o insuficiente que tienden a reproducir en las hijas las condiciones de pobreza de las madres.

Cuidados y freno a la reproducción de la desigualdad

La evidencia internacional muestra que la estimulación temprana afecta el desarrollo psicomotor y cognitivo posterior, el cual a su vez incidirá en la incorporación de mercado de los niños y las niñas en su edad adulta. En la región dicha estimulación está altamente estratificada: los servicios de cuidado infantil tienen escasa cobertura y calidad heterogénea. La calidad tiende a ser urbana y de alto costo.

Desde el punto de vista de la doble incorporación, los avances que se vienen dando en la región, aunque tímidos, van en la dirección correcta. El camino contempla tres principales medidas. Primero, lograr que la educación preescolar sea universal y que descienda de 5 años a 4 y a 3. Segundo, revisar la organización de los servicios educativos, en particular en términos de la duración de la jornada escolar. Tercero, la creación de servicios de cuidado para la niñez por debajo de la edad de ingreso a la educación preescolar, para la cual prácticamente no existen servicios públicos. En los pocos países adonde sí cuentan con servicios, la cobertura es escasa y la calidad desconocida. México y Chile, por ejemplo, han dado pasos importantes en la expansión de servicios de cuidado. Sin embargo, Chile ha avanzado por la vía de integrar los servicios de educación y los de cuidado bajo un único sistema, en tanto México lo ha hecho expandiendo servicios comunitarios en forma paralela a servicios vinculados a la seguridad social y a la educación preescolar. En un caso se estaría dando pasos hacia una igualación de los puntos de partida de niños y niñas, mientras que en el otro se estaría reproduciendo la desigualdad social inicial. No todos los caminos llevan, por lo tanto, a mayores grados de igualdad social.

¿En qué medida están estos servicios también contribuyendo a generar trabajo remunerado de calidad? ¿Cuál es el salario promedio de los puestos de trabajo generado? ¿Admiten la negociación colectiva? ¿Se está ofreciendo a todas las niñas y los niños una educación preescolar de calidad o simplemente un sistema de “guardería”? Estas son las preguntas que, bajo un enfoque de doble incorporación, social y de mercado, deberíamos poder responder.

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Artículos de este número

José Luis Moreno
Pobreza y políticas sociales en la Argentina, 1854-1955
Paula Aguilar y Ana Grondona
Condiciones de vida obrera y marginalidad social. Un estudio arqueológico de los “saberes expertos de la pobreza”
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¿Cuántos son los pobres? Contribuciones a la historia de su definición estadística en la Argentina de los años ochenta
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El empleo y la distribución del ingreso en debate
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Seguridad social y condiciones de vida: la protección social en la Argentina entre 2002 y 2012
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Políticas de protección social y su impacto en la reducción de la pobreza en la Argentina 2003-2012
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