Coparticipación federal, un tema pendiente

Coparticipación federal, un tema pendiente

Por Marcelo Paz

Una nueva ley de coparticipación está pendiente desde 1996. Uno de los principales problemas para lograr el acuerdo es la demanda de casi todas las provincias de mantener o acrecentar su participación secundaria en detrimento de la aspiración de Buenos Aires. ¿Cómo superar esta situación? El fortalecimiento del desarrollo local parece ser la respuesta.
 
Decano de la Escuela de Economía y Negocios- Universidad Nacional de General San Martín.


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El presente trabajo pretende realizar un breve análisis de la coparticipación federal y ofrecer un nuevo punto de vista para contribuir a solucionar las asimetrías que el sistema actual expone.

Es oportuno recordar que la coparticipación federal es la transferencia de fondos desde el gobierno nacional a las provincias, acción llamada “distribución primaria”, y el reparto de fondos que las provincias realizan entre ellas, llamada “distribución secundaria”, siendo este último punto un tema de continua discusión en función a la heterogeneidad de las provincias.

La República Argentina es un país federal, en cuya Constitución se incluyen los principios de igualdad y equidad, hecho que revela el espíritu filosófico del iluminismo francés, pero que además arroja responsabilidad sobre el Estado nacional de velar por la cobertura de las necesidades primarias de las personas, además de que todos los ciudadanos deben ser considerados iguales; entonces, ¿por qué existe una diferencia tal en el reparto de los ingresos recaudados por el Estado nacional?

Para lograr un mejor análisis se expondrán de modo simplificado los antecedentes históricos de la coparticipación federal de impuestos. Luego se analizará la situación de la provincia de Buenos Aires, y por último se plantearán algunos lineamientos con el fin de aportar posibles soluciones.

Cronología

La Constitución nacional de 1853 definía que el gobierno nacional satisfacía sus necesidades fiscales con los producidos de los derechos aduaneros (importación y exportación, Art. 4º), la explotación y venta de tierras públicas y los empréstitos. Las provincias, por su parte, aplicaban impuestos internos. El régimen de coparticipación consiste en la absorción por parte del nivel nacional de los impuestos de mayor recaudación e importancia y la distribución a los Estados provinciales. Su principio se basaba en la búsqueda de equilibrio entre los distintos grados de riqueza provincial. Su vigencia data de la década de 1930, cuando la crisis internacional produjo una retracción del flujo de comercio internacional y el régimen tributario centrado en impuestos al sector externo determinó que la Nación quedase con magros recursos.

Por tal motivo se sancionaron, en ese entonces, tres tributos a nivel nacional: 1) a los réditos; 2) a las ventas, y 3) a la unificación de impuestos internos. Simultáneamente se sancionó el régimen de coparticipación, que se implementó a partir de 1935 y que fue realizado en forma unilateral por la Nación sobre los impuestos a las ventas y a los réditos, siendo la distribución de los mismos de 82,5% para el Estado nacional y 17,5% para las provincias en concepto de distribución primaria. En tanto, la distribución secundaria se realizaba en base a un prorrateo sobre los siguientes ítems:

* 30% de acuerdo a la población.

* 30% en base al gasto.

* 30% en base a los recursos totales de la provincia previo a la implementación del sistema.

* 10% en partes iguales entre todas las provincias.

En 1946 se aumentó la distribución primaria, correspondiendo a las provincias el 21%. En 1951, la relación era 48,8% para la Nación y 51,2% para las provincias. Hacia 1954, la Nación recibía el 68,8% y las provincias la diferencia. En 1958 se volvió a modificar la relación en 58% para la Nación, 36% para las provincias y 6% para la Capital Federal. En 1966, la relación era de 56% para la Nación y el 46% para las provincias. Durante el gobierno de Onganía, en 1968, se modificó la porción correspondiente a las provincias (39,2%). Luego, en 1970, surgió la figura de los Adelantos del Tesoro Nacional (ATN), gestionados por el Ministerio del Interior para situaciones imprevistas. En 1973 se estableció el Régimen Único de Coparticipación, sancionado por la ley 20.221 que definía, en forma de distribución primaria: Nación 46,5%, Capital Federal y Territorio Nacional de Tierra del Fuego 1,8% y en forma de distribución secundaria: provincias 48,5%, mediante índices que estaban en función de la población (65%), la diferencia entre cada provincia y la zona más desarrollada del país (25%) y de acuerdo a la dispersión poblacional (10%).

En 1988 se suscribió un acuerdo financiero transitorio “Ley 23.548, Régimen transitorio para distribución de recursos entre la Nación y las provincias por un plazo de dos años” (de hecho, hasta la fecha no hay un nuevo régimen). De acuerdo con esta ley, los fondos a distribuir estaban integrados por lo producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales –existentes o a crearse–. La distribución primaria establecida para la Nación fue de 42,34% y 54,36% para las provincias; 2% para el fondo de recuperación relativa del desarrollo de las provincias con más un 1% para los ATN. La distribución secundaria quedó a discreción de los gobernadores.

Entre 1991 y 1992 se establecieron los fondos pre-coparticipables que permitían que la Nación cuente con una detracción de suma fija para ser aplicado al Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales. También, un 15% de la coparticipación bruta es sustraída para ser destinada directamente al Sistema de Seguridad Social nacional, además de las retracciones porcentuales de impuestos coparticipables con destinos específicos hacia el Sistema de Seguridad Social.

Con el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento en 1993, se elevó el piso mínimo y se dispuso que el excedente de los recursos en una proporción (prorrateo) se destinase a la cancelación de las deudas y al financiamiento de la Reforma del Estado.

La reforma constitucional de 1994, en materia de coparticipación mantuvo:

* La conformación del Tesoro Nacional.

* Los derechos aduaneros para la Nación.

* Las referencias a contribuciones directas e indirectas.

* Confirmó las potestades concurrentes en materia de contribuciones indirectas.

* Confirmó la autorización de la Nación para establecer contribuciones directas temporales.

La misma sentó el principio de necesaria correspondencia entre funciones y recursos, legitimando la coparticipación, instituyendo el mecanismo de las leyes convenio, acuerdos Nación-provincias y garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos (Art. 75, Inc. 2 C.N. 94). El nuevo marco fiscal se debía haber sancionado el 26/12/96. Sin embargo, hasta el día de hoy no ha encontrado el camino para ser llevado a cabo.

Problemática

Uno de los principales problemas subyacentes en la discusión de una nueva ley de coparticipación implica el conflicto arraigado en los principios de equidad y solidaridad mencionados al principio del presente trabajo, puesto que, según lo establecido por la Constitución “…la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional…”.

El eje del problema tiene a la provincia de Buenos Aires en el centro, puesto que la distribución secundaria vigente la castiga duramente como consecuencia de la actitud de los gobiernos posteriores a 1973 que no cumplieron con la ley 20.221, hecho basado en un acuerdo sobre el reparto de los recursos para poder satisfacer las aspiraciones de las provincias de menores recursos. Buenos Aires tiene un coeficiente de distribución demasiado bajo que no guarda ninguna relación con indicadores objetivos, ya que recibe 20% por todo concepto cuando cuenta con el 38% de la población, genera el 35% del PIB nacional y tiene un 40% de los habitantes más pobres de la Argentina –la mayor proporción de la población–, hecho que no alcanza a ser compensado por la existencia de fondo del conurbano (fondo de compensación equivalente al 10% del Impuesto a las Ganancias). Es por eso que Buenos Aires aporta la mayor parte del fondo redistribuidor –en la provincia de Buenos Aires se origina el 38% de la recaudación de impuestos nacionales–; mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y Mendoza aportan el resto.

Esto vulnera las posibilidades de desarrollo de la provincia, ya que le impide prestar mayores niveles de servicios sociales, puesto que se ha convertido en la provincia con menor gasto público per cápita del país, un 40% por debajo del promedio de provincias.

En oposición a lo anteriormente expuesto, las provincias de menores recursos, atentas a la situación de Buenos Aires, prefieren el statu quo, ya que ante un criterio de distribución basado en indicadores objetivos perderían una parte importante de sus fondos.

Se suele confundir lo que es esperable de las políticas de desarrollo productivo regional con el rol que deben cumplir las transferencias federales, que es asegurar un conjunto de bienes y servicios públicos básicos a los habitantes de todo el territorio, de manera tal de igualar oportunidades, pero se argumenta que llevar a cabo un esfuerzo tributario propio –como sí lo ha hecho la provincia de Buenos Aires– afectaría el ingreso disponible de las diversas poblaciones, desincentivaría la inversión y entorpecería de forma sustantiva el desarrollo regional. Bajo esta óptica puede interpretarse que a las provincias menos desarrolladas les resulta mucho más fácil recibir los fondos federales y evitar el costo político de aumentar la presión tributaria. Además deberían enfrentar el hecho de manifestar todos los fondos provenientes de la Nación, iniciar procesos de transformación internos y transparentar los subsidios directos o indirectos recibidos. La demanda de las restantes jurisdicciones de mantener o acrecentar su participación secundaria choca con la legítima aspiración de Buenos Aires de superar su discriminación.

Continuamente, diversos analistas llegan a la misma conclusión. La mayoría de las provincias no están dispuestas a resignar las transferencias nacionales que les permitan afrontar sus gastos corrientes. Para lograr una nueva ley de coparticipación las provincias deben ponerse de acuerdo, esto lo establece la Constitución. Ahora bien, ¿cómo llegarían a lograrlo, si se encuentran en la actualidad incurriendo cada vez más en déficit? Si sus sistemas se sostienen en las transferencias y aportes del Tesoro, ¿estarían dispuestas a relegar parte de dichos ingresos? Llegar a un acuerdo para la distribución objetiva de los fondos recaudados por la Nación significaría tener que asumir la responsabilidad de generar ingresos propios. ¿Caben posibilidades de que esto suceda? Si aún no han logrado estabilizar la economía local a través de la generación de empleos, lo cual implicaría dignos salarios para sus habitantes y en consecuencia la posibilidad de afrontar el pago de impuestos, es poco factible que acepten una menor participación en los fondos coparticipables.

En las circunstancias que están dadas es poco probable que en el corto plazo se pueda llegar a consensuar entre las provincias una nueva ley en la que todas estén de acuerdo.

Para lograrlo es necesario que el puntapié inicial lo dé el gobierno nacional, liderando el inicio del cambio. Para esto se debería:

* Descentralizar las responsabilidades tributarias en los tres niveles gubernamentales.

* Generar el desarrollo regional, para igualar las oportunidades de todos los habitantes del país.

* Redefinir la participación de cada provincia, realizando un análisis del total de transferencias que reciben en la actualidad (coparticipación, directa e indirecta, implícitas y explicitas). Así, en la nueva participación no deberían recibir un monto nominal menor al que han estado recibiendo.

* Concientizar a las provincias en el esfuerzo de generar ingresos. Esto es difícil de llevar adelante, ya que la historia demuestra que muchas de ellas llevan adelante sus sistemas a través de transferencias.

Tal vez este último ítem es el más difícil de llevar adelante, pero si desde el gobierno central se pone especial énfasis en la toma de conciencia del tipo de país que queremos lograr a través del federalismo, creemos que sería posible llegar a un acuerdo con los gobernadores. Obviamente, en el largo plazo. Este es un camino que deberíamos empezar a desandar lo antes posible.

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